序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇公共服務(wù)與社會治理，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：和諧社會；公共服務(wù)；體制創(chuàng)新

社會主義和諧社會既是黨的1項(xiàng)重大理論創(chuàng)新成果，也是當(dāng)前社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。從理論到實(shí)踐，它都開創(chuàng)了中國特色社會主義事業(yè)的新境界。新境界必有新要求，要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，1個(gè)重要的方面就是必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)完備的社會主義公共服務(wù)體系，以消除社會公共需求日益增長與當(dāng)前社會公共服務(wù)提供不足的矛盾，緩解社會不同利益群體的緊張關(guān)系。

1、完備的公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)與先決條件

改革開放30年來，我國已經(jīng)在各方面取得了舉世矚目的成就。與此同時(shí)，社會市場化進(jìn)程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主體，形成了多元化的利益格局，但也帶來了新的不同利益主體之間的利益矛盾，國內(nèi)各種利益矛盾出現(xiàn)了前所未有的復(fù)雜局面，伴生出了諸多的社會問題。比如，社會需求的某些方面仍然處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)，社會貧困問題雖有所緩解但仍然嚴(yán)峻，收入分配差距不斷擴(kuò)大，社會保障體系建設(shè)明顯滯后，大量的社會穩(wěn)定與公共安全問題、失業(yè)問題、教育問題、環(huán)保問題等日趨突出。諸如此類的社會不和諧問題猶如病灶1般侵入并損害了我國社會機(jī)體，給我國社會主義和諧社會的建構(gòu)造成了巨大的壓力。

深入分析上述這些侵害我國社會機(jī)體的因素，筆者認(rèn)為，這些不和諧因素歸根結(jié)底都是公共服務(wù)供給不足、公共服務(wù)體系不完備所致。總理曾經(jīng)指出：“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務(wù)”下了1個(gè)權(quán)威性定義，而且深刻地闡述了公共服務(wù)體系在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。的確，在新形勢下，我國公共需求呈現(xiàn)出增長迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級。具體而言，公共需求全面、快速增長主要表現(xiàn)如下：1是公共需求以超常的速度增長。近幾年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個(gè)人公共需求年均提高的比重相當(dāng)于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。2是公共需求主體快速擴(kuò)大，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體。3是公共需求的結(jié)構(gòu)變化迅速，除了義務(wù)教育和公共醫(yī)療，對公共安全、環(huán)境保護(hù)以及利益表達(dá)的需求越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。由于1方面是公共需求迅速增長，另1方面則公共服務(wù)供給不足，公共服務(wù)需求旺盛與供給不足的矛盾使得我國公共服務(wù)體系面臨著巨大的社會壓力，甚至已經(jīng)成為我國突出的社會矛盾。這個(gè)社會矛盾不解決，公共服務(wù)體系不完善，和諧社會的建構(gòu)就無從談起。因此，從1定意義上說，建設(shè)完備的公共服務(wù)體系就是當(dāng)前我國社會主義和諧社會構(gòu)建的基礎(chǔ)與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務(wù)體系，才能實(shí)現(xiàn)社會公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。

2、公共服務(wù)體系建設(shè)必須1切從社會主義初級階段的特殊國情出發(fā)

我國正處于社會主義初級階段，這是我國相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)所要面臨的1大基本國情。我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都要受基本國情的制約，和諧社會的發(fā)展程度同樣要受制于此。也就是說，當(dāng)前我國所要建構(gòu)的和諧社會，是1種社會主義初級階段條件下的和諧社會，否則，這種和諧社會就只能是空中樓閣。我們黨也正是基于社會主義初級階段及其發(fā)展?fàn)顩r，提出了到2020年我國構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標(biāo)和主要任務(wù)。這九大目標(biāo)包含了我國民主法治、人民生活、公共服務(wù)、道德文化、社會創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、社會管理等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會全方位的內(nèi)容，為我國在社會主義初級階段條件下的1定時(shí)期內(nèi)建構(gòu)社會主義和諧社會指明了方向。

同理，完備的公共服務(wù)體系建設(shè)同樣不能脫離社會主義初級階段這1現(xiàn)實(shí)。也就是說，1方面，我們的最終目標(biāo)是建立1個(gè)適應(yīng)和諧社會需要的完備的公共服務(wù)體系，但在體系建立過程中我們還要充分考慮我國的基本國情。公共服務(wù)體系建設(shè)是要有條件的、分步驟的。那種脫離現(xiàn)實(shí)國情、好高騖遠(yuǎn)式的盲目建設(shè)難免要遭致失敗。我國仍是1個(gè)發(fā)展中大國，在當(dāng)前條件下，建立符合社會主義初級階段的公共服務(wù)體系的基本目標(biāo)是提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。國外正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，就會嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展；公共服務(wù)體系完備，就能安全地度過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的危險(xiǎn)期。唐鐵漢等人的研究表明，依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，公共服務(wù)體系的建設(shè)可分為3個(gè)基本階段：1是人均GDP處于1000美元左右的階段。在該階段，必須全面完善公共服務(wù)制度，否則，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中斷與停滯。2是人均GDP處于1000～8000美元的社會經(jīng)濟(jì)增長階段。這是以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺、經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，需要注意全面、系統(tǒng)地完善公共服務(wù)職能，堅(jiān)持教育、科技優(yōu)先增長，強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度控制社會福利的增長水平。3是人均GDP達(dá)到8000美元左右、開始進(jìn)入高收入國家行列的階段。這是以提高生活質(zhì)量為主的發(fā)展階段，要注意穩(wěn)定社會保障支出占GDP的比重和政府財(cái)政支出占GDP的比重，控制社會福利的過快增長。在該階段，要注意控制公共服務(wù)的數(shù)量、提高公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前我國正處在人均GDP從1000美元向3000美元邁進(jìn)的關(guān)鍵發(fā)展階段，比較國外經(jīng)驗(yàn)而言，當(dāng)前我國公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該說僅僅處在第1階段(即“必須全面完善公共服務(wù)制度”的階段)向第2階段(即“以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺、經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的階段)過渡時(shí)期。

3、構(gòu)建社會主義和諧社會。完善公共服務(wù)體系建設(shè)路徑

1般說來，公共服務(wù)體系主要是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的1系列制度安排，這些制度安排主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會參與與體制創(chuàng)新。

1政府主導(dǎo)。有學(xué)者指出，公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府、以及非政府公共組織和有關(guān)工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能，其中，政府是責(zé)無旁貸的主導(dǎo)者。這種政府主導(dǎo)的特質(zhì)，首先表現(xiàn)為政府是公共服務(wù)的最主要的提供者。由于政府的公共性質(zhì)，政府的主要職能之1就是公共服務(wù)。為了滿足日益增長的公共需求，政府必須加強(qiáng)公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育設(shè)施等方面

的建設(shè)，積極發(fā)展義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，建立健全社會保障體系，維護(hù)社會治安和國防安全，加大環(huán)境保護(hù)力度。政府主導(dǎo)的特征還表現(xiàn)為政府責(zé)無旁貸地成了公共服務(wù)體系建設(shè)的核心。政府根據(jù)國情和本區(qū)域內(nèi)的人口資源和財(cái)政能力來確定公共服務(wù)的總體目標(biāo)、水平、策略、原則等方向性的框架，并經(jīng)同級權(quán)力部門機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)實(shí)施。從公共服務(wù)過程來看，無論從目標(biāo)設(shè)定到組織設(shè)計(jì)再到公共服務(wù)的機(jī)理運(yùn)作，還是最終輸出公共產(chǎn)品到收集社會反饋再到修正輸入，政府始終是其中的主導(dǎo)者。換言之，政府是公共服務(wù)制度的設(shè)計(jì)者、實(shí)施者與維護(hù)者。公共服務(wù)體系全面不全面、完整不完整，歸根結(jié)底取決于政府意愿與政府能力。

2社會參與。和諧社會中的公共服務(wù)體系建設(shè)，是1個(gè)社會公眾、政府以及其他各種公共服務(wù)供給者之間互動的過程。首先，公共服務(wù)體系建設(shè)要有公共服務(wù)需求信息與持續(xù)不斷的支持。這不僅需要政府設(shè)置暢通的公共需求的表達(dá)渠道，而且更需要社會公眾需求表達(dá)的積極參與。社會公眾是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，因而在公共服務(wù)的需求等方面最有發(fā)言權(quán)。如平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對外來務(wù)工人員和當(dāng)?shù)鼐用褡髁?項(xiàng)公共服務(wù)需求調(diào)查，并對公共服務(wù)需求事項(xiàng)作了1個(gè)排序。結(jié)果表明，解決戶口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各種社會保險(xiǎn)、最低生活保障和困難補(bǔ)助、治安、衛(wèi)生及其他。該項(xiàng)調(diào)研客觀真實(shí)地反映了我國某部分人群的社會需求。我國不同地區(qū)、不同社會階層的人群對于公共服務(wù)需求是不1樣的，因此有必要建立暢通的公共需求表達(dá)機(jī)制，以真實(shí)客觀地反映來自各個(gè)地區(qū)各個(gè)階層的心聲。當(dāng)前全國各地的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策行動即是1個(gè)很好的佐證。因此，不了解民意、不集中民智，政府就會在公共服務(wù)供給上失去方向。不僅如此，社會公眾的合法性支持與資源性支持無疑是完備的公共服務(wù)體系建設(shè)所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事業(yè)的發(fā)展方面，美國的慈善捐助每年達(dá)6000多億美元，相當(dāng)于GDP的9％；我國香港地區(qū)的慈善捐助每年也達(dá)60億港元。我國內(nèi)地目前每年僅有10多億元，只相當(dāng)于GDP的0.01％。因此有必要通過制定優(yōu)惠政策，增加慈善捐助，擴(kuò)大第3次分配的規(guī)模，這樣既可彌補(bǔ)國家用于社會事業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金的不足，又有利于縮小貧富差距。

應(yīng)該說，政府不是唯1的公共服務(wù)供給者，私人部門和第3部門也要加入到公共服務(wù)供給的主體當(dāng)中來。美國學(xué)者奧斯特羅姆等人認(rèn)為，在治理公共事務(wù)方面，政府和市場不是包治百病的良藥，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理論突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的2元思維，公民通過參與自主治理公共事務(wù)，改進(jìn)公共服務(wù)。在傳統(tǒng)意義上，私人部門主要提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，私人部門不得進(jìn)入公共物品的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域；而公共服務(wù)的市場化則打破了這種傳統(tǒng)的公私界限，私人部門的力量逐漸滲透到公共領(lǐng)域，在某種程度上改變著私人部門的角色和性質(zhì)。它不僅使自己獲得了相應(yīng)的利潤回報(bào)，而且優(yōu)化了社會資源的配置，提供了大量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，從而分擔(dān)了政府的責(zé)任，改進(jìn)了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給能力。第3部門以自身的非功利性目的或客觀的公益性后果，以社會的自組織、自規(guī)則和自治理方式，或者以政府授權(quán)的行動方式，或者以跨國行動的方式，或者同政府或私人部門共同采取行動的方式，為社會提供局部性或?qū)ｍ?xiàng)性公共服務(wù)。

3體制創(chuàng)新。完備的公共服務(wù)體系建設(shè)不能缺少體制創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新首先表現(xiàn)在如前所述的公共服務(wù)供給主體多元化上。主體多元化良性造成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場化、效益化與社會化，并繼而間接帶來了這樣1種前景可觀的后果：政府可以逐步退出公共產(chǎn)品的直接供給，且依據(jù)公共產(chǎn)品的不同種類，政府退出的程度也有所區(qū)別。

其次則表現(xiàn)在公共服務(wù)提供方式的多樣化上。政府職能外包理論表明，政府履行行政職能可借鑒經(jīng)濟(jì)部門有效的管理方式，用市場手段代替行政手段。利用招標(biāo)、承包、租賃、委托、、拍賣等方式實(shí)現(xiàn)政府職能的對外轉(zhuǎn)移，通過市場化手段來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。這樣，政府通過職能外包降低了公共服務(wù)交易成本，實(shí)現(xiàn)了政府職能的有效轉(zhuǎn)變，甚至精簡了政府機(jī)構(gòu)。近些年來，我國政府結(jié)合中國具體國情，大膽地借鑒了國外先進(jìn)管理思想與方法，進(jìn)行了公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新。比如，在我國公共事業(yè)市場化改革過程當(dāng)中，政府就已經(jīng)借鑒并摸索出了許多有益的方法，如BOT模式、合資模式、直接購并、純民營模式、TOT模式以及PPP模式等等。

篇2

關(guān)鍵詞：社會普遍服務(wù)；公共服務(wù)均等化；公共政策；預(yù)算管理

中圖分類號：F812.2；F812.45　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1001-8204(2011)05-0061-05

對處于發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期、進(jìn)入快速發(fā)展階段的中國而言，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、基本社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容的公共需求全面快速增長，應(yīng)對這一現(xiàn)實(shí)國情，公共服務(wù)均等化在政府發(fā)展綱領(lǐng)性文件中反復(fù)被重申為我國公共財(cái)政建設(shè)的基本目標(biāo)之一。

關(guān)于公共服務(wù)均等化的規(guī)范研究，回答基本公共服務(wù)是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何價(jià)值與意義等問題，理論界近兩年做了比較多的理論挖掘與辨析。然而，很難從理論角度確立統(tǒng)一、客觀、量化的標(biāo)準(zhǔn)來劃分基本公共服務(wù)的范疇，因而，通常采用的務(wù)實(shí)做法是用“列舉法”來確定基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單，再開展分項(xiàng)的或整體的量化研究，不I―J政府部門也在某些具體公共服務(wù)項(xiàng)目上摸索推進(jìn)均等化。目前需要更多關(guān)注的問題在于，如何運(yùn)用有效的可操作性工具與制度安排去切實(shí)推進(jìn)既定目標(biāo)。

兩方國家并不存在“公共服務(wù)均等化”這一概念，但從理論上看，西方對服務(wù)型政府的關(guān)注和研究比較早，公平、正義、機(jī)會平等、公共利益等理念和價(jià)值深入人心，公共選擇理論、新公共管理理論與新公共服務(wù)理論是現(xiàn)代公共管理理論的主流。然而，從國際實(shí)踐來看，盡管存在多級政府間“財(cái)政能力均等化”的縱向與橫向制度安排，但卻似乎并不存在一個(gè)較為清晰的以“公共服務(wù)均等化”為目標(biāo)的行動框架。引起筆者注意的足，國外的“普遍服務(wù)”政策實(shí)踐，從它的概念界定與政策目標(biāo)來看，均與我國提出的“公共服務(wù)均等化”具有同質(zhì)性。事實(shí)上，同際經(jīng)驗(yàn)中也可以看劍兩者間曾發(fā)生過轉(zhuǎn)化，例如，在20世紀(jì)90年代，歐洲的公用事業(yè)(電信、鐵路、電力、能源等行業(yè))在放松管制、服務(wù)自由化的過程中，因傳統(tǒng)的“公共服務(wù)(public service)”概念受到質(zhì)疑，歐盟轉(zhuǎn)而使用具有盎格魯一撒克遜起源的“普遍服務(wù)(universal service)”一詞[1](P391)，并被歐洲國家廣泛寫入立法之中。在國外社會普遍服務(wù)的政策制訂與實(shí)際施行過程中，已經(jīng)形成了許多較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，值得我們在推進(jìn)公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中加以借鑒。

一、概念引入與政策內(nèi)涵

(一)公共政策中的“普遍服務(wù)”及其特征

“普遍服務(wù)”一詞誕生于20世紀(jì)初的美國電信領(lǐng)域。最初，大型電信企業(yè)的盈利目標(biāo)與服務(wù)社會之間的矛盾導(dǎo)致政府要求電信企業(yè)在美國領(lǐng)土內(nèi)共同承擔(dān)為社會成員普及電話服務(wù)的責(zé)任；1934年，“普遍服務(wù)”概念正式被引入政府的公共政策領(lǐng)域，寫入立法，普遍服務(wù)目標(biāo)被表述為，“要使全體美國國民以合理的價(jià)格、足夠的設(shè)施，不具有種族、膚色、宗教、出生地、性別歧視地享受快速、有效、遍布全國乃至全世界的有線與無線通信服務(wù)。”美國政府提供電信普遍服務(wù)的目標(biāo)在于保障“公民參與社會交往和言論自由的基本權(quán)利”，基本人權(quán)保障是普遍服務(wù)最核心的價(jià)值內(nèi)涵，這一價(jià)值取向使之成為被納入政府公共政策的基本條件。

電信普遍服務(wù)最早進(jìn)入政府公共政策視域，根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，普遍服務(wù)的模式也基本適用于其他壟斷性網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，因而，比較典型的普遍服務(wù)包括電力、電信、郵政等產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)。在這些行業(yè)努力推行普遍服務(wù)政策的實(shí)踐過程中，普遍服務(wù)理念很快滲透到網(wǎng)絡(luò)行業(yè)以外的其他社會人文領(lǐng)域，“普遍服務(wù)”一詞出現(xiàn)在美國執(zhí)政時(shí)期的醫(yī)療改革計(jì)劃中，更多公共服務(wù)供給也不斷引入普遍服務(wù)理念，如醫(yī)療普遍服務(wù)、教育普遍服務(wù)、住房普遍服務(wù)等。許正中等(2006)提出，“現(xiàn)代社會，普遍服務(wù)的提出已經(jīng)不再局限于某一具體的生產(chǎn)或服務(wù)領(lǐng)域，而是一種理念、一項(xiàng)制度、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)囊括整個(gè)社會及其成員的網(wǎng)絡(luò)”。

(二)“普遍服務(wù)”與“公共服務(wù)均等4L"的比較

從概念的界定來看，無論在歐洲抑或美國，普遍服務(wù)都不存在一個(gè)精確定義，而是被應(yīng)用于具體的規(guī)制性行業(yè)中的一個(gè)經(jīng)濟(jì)、法律和管理性的術(shù)語，通常指向一個(gè)國家內(nèi)的全體居民提供最基本水平的服務(wù)的實(shí)踐。

世界電信聯(lián)盟在《世界電信發(fā)展報(bào)告1998》中指出，普遍服務(wù)是一個(gè)復(fù)合概念，由全國范圍內(nèi)的可用性、普遍可購性和非歧視性三個(gè)基本要素構(gòu)成。我國于2009年10月1日起實(shí)施的新《郵政法》正式將“普遍服務(wù)”寫入法律，將郵政普遍服務(wù)界定為“是指按照國家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)”，并頒布了《郵政普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，比較系統(tǒng)地確定了普遍服務(wù)的基本內(nèi)容、要求和服務(wù)規(guī)范。栗玉香(2006)指出，“教育社會普遍服務(wù)，是社會普遍服務(wù)在教育領(lǐng)域的反映，其要義是使全體國民都能得到可獲得性、非歧視性和可接受性的教育服務(wù)。”

從國內(nèi)學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的界定來看：陳昌盛、蔡躍洲(2006)將公共服務(wù)定義為，“通常指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)”；遲福林(2008)認(rèn)為，“基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵，是讓全體社會成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，從而保障每一個(gè)社會成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、保證社會公平公正”；馬國賢(2008)指出，“基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權(quán)利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財(cái)力切實(shí)加以保障的公共服務(wù)”；賈康(2007)認(rèn)為，“公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程，成熟的公共服務(wù)均等化狀態(tài)表現(xiàn)為不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致”；《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006)中，把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等列為基本公共服務(wù)。

從普遍服務(wù)與基本公共服務(wù)兩者的概念比較不難看出，“普遍服務(wù)”理念與我國公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)基本一致，兩者具有同質(zhì)性，在相當(dāng)程度上都體現(xiàn)為保障人的基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)、積極促進(jìn)社會“公平正義”、防止弱勢群體的邊緣化、強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造出各類社會成員都能平等地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的“人人共享型社會”。此外，普遍服務(wù)政策適用范圍與我國對基本公共服務(wù)項(xiàng)目的選擇具有一致性，都是采取“列舉法”來確

定的，兩者的范圍具有重疊部分。兩者同樣都具有動態(tài)性，在不同的歷史背景、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)條件下，所包含的具體內(nèi)容、服務(wù)水平等必然因公共需要的發(fā)展而有所差異。

通過國際視域考察，普遍服務(wù)興起的重要背景在于諸多西方國家在發(fā)展自由市場經(jīng)濟(jì)過程中，過度的私有化使政府公共服務(wù)的供給能力與公平性遭到了侵蝕；由于地域、收入階層等發(fā)展的不平衡性，公共服務(wù)喪失了為全體國民服務(wù)的要義而體現(xiàn)出更多的特權(quán)性。正因如此，越來越多的國家轉(zhuǎn)而使用“普遍服務(wù)”這個(gè)新的詞匯，從電信領(lǐng)域改革開始，采取一種各個(gè)擊破的方式逐項(xiàng)重整公共服務(wù)的政策。在中國，盡管我們的壟斷行業(yè)尚未出現(xiàn)過度私有化等情況，但公共服務(wù)供給過程中公平性不足同樣是我們下決心推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基本背景。對公平性、基本人權(quán)保障的追求是兩者產(chǎn)生發(fā)展的共同動機(jī)，其本質(zhì)都是促進(jìn)公共服務(wù)的普遍、均等化供給；但不可否認(rèn)的是，兩者發(fā)展的起點(diǎn)是不同的，西方國家是以高經(jīng)濟(jì)效率的市場化水平為起點(diǎn)，而我國則是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場、企業(yè)關(guān)系調(diào)整為起點(diǎn)的。

(三)社會普遍服務(wù)政策的價(jià)值內(nèi)涵

在美國示范效應(yīng)的影響下，20世紀(jì)50年代以來，世界上越來越多的國家在電信服務(wù)領(lǐng)域推行普遍服務(wù)政策，如英、法、加、澳、印、巴等國乃至我國，并且取得了積極效果。一個(gè)引起筆者思考的重要問題是，普遍服務(wù)為什么能夠從企業(yè)或行業(yè)的自發(fā)行為演變?yōu)橐环N重要的公共政策，并在眾多國家得以實(shí)施?啟示性的結(jié)論就是：社會普遍服務(wù)公共政策在人權(quán)層面、法律層面、倫理層面及經(jīng)濟(jì)層面均具有其重要價(jià)值。普遍服務(wù)的價(jià)值內(nèi)核體現(xiàn)在公民基本權(quán)利的保障、社會公正的要求、經(jīng)濟(jì)福利增長的需要。因?yàn)椋湟唬毡榉?wù)在人權(quán)層面上體現(xiàn)了人類基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對各種基本權(quán)利的界定與法律保障，是建立社會普遍服務(wù)的基本前提。從基本權(quán)利層面定義普遍服務(wù)，為普遍服務(wù)最終通過法律的認(rèn)可奠定了理論和價(jià)值基礎(chǔ)。基本的權(quán)利的滿足，不僅是社會公平的需要，同時(shí)也是人的發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是拓展了的“公共需求”。其二，普遍服務(wù)政策以立法為強(qiáng)制保證去實(shí)行，完善了國家的法律制度，并充分體現(xiàn)出依法治國理念。普遍服務(wù)提升了法律中的人權(quán)高度，同時(shí)，法律保障又為社會普遍服務(wù)的具體實(shí)施提供了前提條件與運(yùn)行保障。其三，提升社會公正，是普遍服務(wù)倫理價(jià)值的體現(xiàn)。普遍服務(wù)通過一定的再分配機(jī)制，不僅保護(hù)了低收入者、殘疾人、老年人和交通不便的農(nóng)村居民平等地享受了體現(xiàn)人類基本權(quán)利的服務(wù)，而且成為社會正義價(jià)值追求的某種具體目標(biāo)。其四，在經(jīng)濟(jì)層面上，普遍服務(wù)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升國民福利水平的有效手段，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。普遍服務(wù)提供用于提升社會成員的參與能力、交往能力最基本物質(zhì)與服務(wù)保障，也在更大規(guī)模上為人力資本、社會資本的形成與積累做出貢獻(xiàn)。

可見，在我國將社會普遍服務(wù)政策引入更為廣泛的公共視域、采用戰(zhàn)略式的普遍服務(wù)供給，是落實(shí)基本公共服務(wù)均等化供給的重要工具手段。

二、社會普遍服務(wù)的規(guī)范性分析

(一)社會普遍服務(wù)的界定與性質(zhì)

我們認(rèn)為，社會普遍服務(wù)的內(nèi)涵在于：一國政府根據(jù)國情明確定義的、由全社會共同承擔(dān)的普遍服務(wù)義務(wù)，向社會全體成員，尤其是不經(jīng)濟(jì)地區(qū)、弱勢及其他有特殊需求的社會群體，提供一定水平的、價(jià)格可負(fù)擔(dān)的、同質(zhì)的、不受收入及地域限制的產(chǎn)品或服務(wù)。普遍服務(wù)責(zé)任的落實(shí)，其實(shí)質(zhì)是政府履行職責(zé)，結(jié)合市場機(jī)制，使社會成員都能消費(fèi)得起滿足基本生存與發(fā)展需要的產(chǎn)品。

現(xiàn)代社會普遍服務(wù)涉及的產(chǎn)品與服務(wù)大致可劃分為兩類：一類是網(wǎng)絡(luò)行業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)，如電信服務(wù)、水、電、郵政等；另一類則是社會人文產(chǎn)品與服務(wù)，如社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。至于如何判別社會普遍服務(wù)產(chǎn)品，筆者認(rèn)為，這些產(chǎn)品(或服務(wù))至少應(yīng)符合以下三個(gè)基本特征中的一個(gè)：(1)具有消費(fèi)正外部性，即該類產(chǎn)品的消費(fèi)不僅給消費(fèi)者個(gè)人帶來效用，而且也產(chǎn)生明顯的社會效益，如教育；(2)具有網(wǎng)絡(luò)外部性，即增加額外消費(fèi)者可以增加整個(gè)網(wǎng)絡(luò)用戶的利益，用戶越多、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)就越大，如電信；(3)屬于基本物品，即為公認(rèn)的社會成員應(yīng)該擁有的基本物品，是與人的基本生存、發(fā)展需要密切相關(guān)的私人產(chǎn)品，這些“基本社會物品”是每個(gè)理性的人都需要的，包括了權(quán)利、自由和機(jī)會，收入和財(cái)富以及社會自尊的基礎(chǔ)。

社會普遍服務(wù)具有如下性質(zhì)：第一，社會普遍服務(wù)具有強(qiáng)制性，也就是說，依賴市場是無法自發(fā)實(shí)現(xiàn)的，需政府提供立法保障、強(qiáng)制并規(guī)范實(shí)行。第二，社會普遍服務(wù)具有非歧視性，提供的服務(wù)是公平而且機(jī)會均等的，即不受收入多寡、所處地理位置、種族、性別、年齡等因素限制，國民在價(jià)格、質(zhì)量和服務(wù)等方面都應(yīng)得到一視同仁的服務(wù)。第三，社會普遍服務(wù)具有可獲得性，即全國范圍內(nèi)的所有社會成員無論何時(shí)何地，都能夠以支付得起的價(jià)格獲得普遍服務(wù)。第四，社會普遍服務(wù)具有非贏利性，政府運(yùn)用公共管理手段提供社會普遍服務(wù)，依法滿足全體國民獲得基本生存、發(fā)展需要，屬于非贏利行為，同時(shí)也是相關(guān)企業(yè)與個(gè)人的社會責(zé)任的承擔(dān)和具體體現(xiàn)。

社會普遍服務(wù)義務(wù)是由社會共同承擔(dān)的，也就是說，政府具有組織社會普遍服務(wù)供給的責(zé)任與義務(wù)；社會強(qiáng)勢成員有對弱勢成員給予幫助的責(zé)任與義務(wù)，這種義務(wù)主要以相應(yīng)義務(wù)主體分擔(dān)對應(yīng)社會普遍服務(wù)成本的方式來體現(xiàn)。對普遍服務(wù)成本的承擔(dān)者而言(不論是政府還是企業(yè))，這是一種強(qiáng)制性安排。不同類型的社會普遍服務(wù)的執(zhí)行者因所處普遍服務(wù)項(xiàng)目的不同，所對應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)也不同。

有關(guān)經(jīng)驗(yàn)說明，政府在電信服務(wù)領(lǐng)域推行普遍服務(wù)政策，至少應(yīng)該注意解決好以下三個(gè)問題，即由誰來制訂、實(shí)施電信普遍服務(wù)政策，如何為實(shí)施電信普遍服務(wù)活動籌集資金，以及如何為提供普遍服務(wù)產(chǎn)品的部門進(jìn)行成本補(bǔ)償。值得注意的是，“普遍服務(wù)”之外延擴(kuò)張具有兩種趨勢：一是列入普遍服務(wù)的項(xiàng)目增加及其普遍性加強(qiáng)，二是普遍服務(wù)范圍由局部向全民覆蓋，且實(shí)現(xiàn)手段不斷改進(jìn)。

(二)社會普遍服務(wù)的支持機(jī)制

社會普遍服務(wù)不僅需要合理的政策安排作為法律與制度保障，而且需要有強(qiáng)大的資金支持作為物質(zhì)保障，以對普遍服務(wù)的成本進(jìn)行補(bǔ)償。因此，需要設(shè)計(jì)切實(shí)可行的支持機(jī)制。在實(shí)施普遍服務(wù)的過程中，有多種籌資模式可以運(yùn)用，政府稅收、交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)基金等，各種方案都有其優(yōu)勢和不足。下表對各方案進(jìn)行了比較：

實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)并沒有一種絕對好或差的方法，各國應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期國情，來選擇對自身發(fā)展最有利的組合方式。在大部分國家普遍服務(wù)誕生之初，尤其對具有自然壟斷特性的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)而言，交叉補(bǔ)貼機(jī)制是最常用的支持機(jī)制。盡管有多種模式可供選擇并交互使用，從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，在經(jīng)過多年的探索之后，以普遍服務(wù)基金為核心的普遍服務(wù)籌資體制已經(jīng)被越來越多的國家所認(rèn)可。

“普遍服務(wù)基金”是指為支持普遍服務(wù)的實(shí)施而設(shè)

立的政府性基金，通常對普遍服務(wù)行業(yè)中的運(yùn)營企業(yè)按照收入的一定比例收取。普遍服務(wù)基金要求某行業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)都按照一定方式出資，同時(shí)，所有提供普遍服務(wù)的企業(yè)都有資格從普遍服務(wù)基金中獲得成本補(bǔ)償。從理論上講，“普遍服務(wù)基金”提供了更廣泛的稅收基礎(chǔ)，并且可以減少企業(yè)只從事贏利項(xiàng)目的服務(wù)(“撇奶油”)的可能性。“普遍服務(wù)基金”的優(yōu)勢在于：一是普遍服務(wù)基金由所有服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者分擔(dān)，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)下的公平原則；二是普遍服務(wù)基金以服務(wù)收入為征收基礎(chǔ)，符合普遍服務(wù)“技術(shù)中立”、“競爭中立”的原則，普遍服務(wù)基金的管理成本和管理難度相對較低，在運(yùn)作上更符合WTO對普遍服務(wù)管理“透明性”要求；三是建立普遍服務(wù)基金可以用來鼓勵(lì)承擔(dān)普遍服務(wù)的公司向服務(wù)網(wǎng)絡(luò)未覆蓋的區(qū)域擴(kuò)張網(wǎng)絡(luò)，提高本國整體的普遍服務(wù)水平。

應(yīng)該看到，籌集普遍服務(wù)基金的根本目的是為了對普遍服務(wù)產(chǎn)品提供者進(jìn)行成本補(bǔ)償，其核心問題是如何確定普遍服務(wù)活動的成本。一般來說，比較科學(xué)的做法是采用經(jīng)濟(jì)成本的概念建立成本模型來計(jì)算普遍服務(wù)成本，并據(jù)此對普遍服務(wù)提供者進(jìn)行成本補(bǔ)償。

基金的設(shè)立有利于形成第三方社會力量，提高社會的公益服務(wù)能力。長期來看，它不會成為企業(yè)的巨大負(fù)擔(dān)，相反會為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，開拓市場、創(chuàng)造機(jī)會。

三、加快建設(shè)我國社會普遍服務(wù)政策的對策建議

人類社會發(fā)展的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的真實(shí)自由，公平與效率的權(quán)衡與推進(jìn)是需要政府通過公共財(cái)政和公共政策承擔(dān)起的責(zé)任。社會目標(biāo)的升級，意味著政府轉(zhuǎn)型與政策工具的改進(jìn)，因而，在我國政府由“控制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的過程中，社會普遍服務(wù)以其績優(yōu)性成為公共政策工具的必然選擇。

(一)我國社會普遍服務(wù)制度建設(shè)面臨的難點(diǎn)

以“普遍服務(wù)”的方式提供公共服務(wù)中的最基本項(xiàng)目是一種有效的供給模式。不過，也應(yīng)該看到，我國在建設(shè)社會普遍服務(wù)體系方面也面臨著很多困難：首先，作為發(fā)展中國家，我國市場化水平有待推進(jìn)，承擔(dān)社會普遍服務(wù)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，協(xié)調(diào)普遍服務(wù)供給與經(jīng)濟(jì)主體自我發(fā)展這兩者間的關(guān)系是難點(diǎn)，如果為了提供普遍服務(wù)而扭曲市場效率，無疑是對市場經(jīng)濟(jì)制度與運(yùn)行的最大破壞、不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是同普遍服務(wù)的宗旨相矛盾的。其次，我國幅員遼闊，具有特定的社會文化環(huán)境，如何實(shí)現(xiàn)人觀念的轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)要素的充分自由流動，保證社會普遍服務(wù)供給的效率也是難點(diǎn)之一。再次，社會普遍服務(wù)政策的實(shí)施涉及眾多政府部門，如何規(guī)定各部門的責(zé)權(quán)利關(guān)系、實(shí)現(xiàn)其有效協(xié)調(diào)以及如何增強(qiáng)各部門的管理水平與行政能力等，同樣是現(xiàn)實(shí)難題。可見，社會普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)也必然大大推動我國政府創(chuàng)新。最后，社會普遍服務(wù)的市場化籌資活動還需要有效解決各類義務(wù)承擔(dān)主體的激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)問題，以保證政府、企業(yè)、個(gè)人有效承擔(dān)其社會責(zé)任。

(二)推進(jìn)我國社會普遍服務(wù)的政策建議

社會普遍服務(wù)政策的推進(jìn)，不僅有助于解決長期以來區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、社會階層間存在的國家公共福利分配不均衡、發(fā)展機(jī)會不平等之問題，而且有利于將國家經(jīng)濟(jì)增長政策與國家反貧困政策加以整合以便盡快提升全體國民的社會福利水平，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。總結(jié)不同國家社會普遍服務(wù)機(jī)制的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無疑有助于我國政府積極落實(shí)基本公共服務(wù)供給。筆者建議如下：

第一，作為一項(xiàng)公共政策，社會普遍服務(wù)的推行必須具有較高層次的法律基礎(chǔ)。社會普遍服務(wù)需要相應(yīng)的立法活動來保證目標(biāo)的確立、實(shí)施與監(jiān)督管理，同時(shí)，沒有法律強(qiáng)制力的保障，市場與企業(yè)也很難自發(fā)實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。

第二，根據(jù)社會普遍服務(wù)項(xiàng)目的不同類型及相應(yīng)的成本一收益特點(diǎn)，社會普遍服務(wù)的供給模式可有三種選擇：普遍服務(wù)成本完全由政府承擔(dān)，同時(shí)政府公共部門直接生產(chǎn)；成本全部由政府承擔(dān)，生產(chǎn)任務(wù)全部或部分委托給市場或第三方進(jìn)行；普遍服務(wù)成本由多方承擔(dān)，政府監(jiān)管公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)。在構(gòu)建過程中，政府應(yīng)承擔(dān)的最重要責(zé)任是法律制定、政策引導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行管理與監(jiān)督方面的責(zé)任，否則，便陷入了誤區(qū)。盡管建設(shè)初期，或者針對某些特定社會普遍服務(wù)項(xiàng)目，政府投入應(yīng)為主要資金來源，但隨著體系的健全與完善，其終極目標(biāo)是讓市場成為社會普遍服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的載體、相關(guān)企業(yè)與社會成員依據(jù)相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)共同承擔(dān)社會成本，政府出資將逐漸減少到最適經(jīng)濟(jì)規(guī)模并符合公共預(yù)算的合理比例。

第三，社會普遍服務(wù)的推進(jìn)，可以按照如下步驟進(jìn)行：首先，在確立普遍服務(wù)政策前，必須根據(jù)各地區(qū)人口分布、地理特征、自然資源及市場化發(fā)育程度等因素，客觀分析各地區(qū)單位普遍服務(wù)供給的成本差異狀況，根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平確定普遍服務(wù)應(yīng)提供的項(xiàng)目以及要達(dá)到的目標(biāo)與水平，但要注意，普遍服務(wù)要隨著實(shí)際情況的變化、不斷調(diào)整內(nèi)容與水平，即普遍服務(wù)應(yīng)該具有動態(tài)性質(zhì)。其次，通過競爭機(jī)制確定具體提供普遍服務(wù)的市場主體，同時(shí)確定不同類型社會普遍服務(wù)活動的成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并按照公平、合理的原則進(jìn)行資金籌集。最后，各類管理部門要根據(jù)分工確立的政策目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的項(xiàng)目管理和評估，對普遍服務(wù)產(chǎn)品的提供進(jìn)行過程與結(jié)果的監(jiān)督。

第四，普遍服務(wù)基金應(yīng)該成為主要的籌資模式，并成立專門公共機(jī)構(gòu)對普遍服務(wù)運(yùn)行與基金運(yùn)營進(jìn)行管理，同時(shí)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的預(yù)算管理模式。從基金的來源來看，社會人文普遍服務(wù)項(xiàng)目可以較多地依賴財(cái)政資金，然而，最優(yōu)目標(biāo)模式應(yīng)是政府引導(dǎo)市場籌資作為有力補(bǔ)充，加強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任來籌建中華教育基金、社會住房普遍服務(wù)基金、醫(yī)療基金等；而網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)提供的普遍服務(wù)項(xiàng)目則應(yīng)該更多地依賴各類運(yùn)營者提供的資金，政府補(bǔ)貼及政策優(yōu)惠作為重要輔助。此外，個(gè)人、機(jī)構(gòu)捐贈的資金也是重要來源。籌資原則應(yīng)遵循公平、合理、效率扭曲最小化。具體籌資方式包括企業(yè)與行業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼，財(cái)政稅式支出，尤其可以考慮以大型國有企業(yè)利潤分成中的一定比例成立普遍服務(wù)基金，以及建立其它籌資模式的接入基金、普遍服務(wù)基金等。普遍服務(wù)基金的設(shè)計(jì)遵循以下公平與效率的原則：促進(jìn)普遍服務(wù)的所有補(bǔ)貼應(yīng)該是顯式的；普遍服務(wù)基金的來源應(yīng)該是廣泛的；普遍服務(wù)補(bǔ)貼的目標(biāo)是專一的；普遍服務(wù)應(yīng)當(dāng)以相對中性的方式實(shí)現(xiàn)；普遍服務(wù)基金的存在和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)減少對其它部門的扭曲，且不以影響現(xiàn)有行業(yè)的發(fā)展為前提；基金的使用，要實(shí)現(xiàn)最大范圍和最深層次的普遍服務(wù)；普遍服務(wù)基金征收數(shù)額的高低，則要根據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展水平以及普遍服務(wù)的范圍和目標(biāo)來確定。

第五，建立公共選擇溝通機(jī)制。公共服務(wù)的前饋控制、反饋機(jī)制、過程控制機(jī)制都離不開公眾參與。必須確保公眾能夠有效實(shí)施對服務(wù)進(jìn)行選擇、利益表達(dá)與評估的權(quán)力，賦予公眾各種可利用的合理選擇資源。直接選擇和間接選擇制度的制約有助于減少替代選擇者私人偏好的影響，使公眾更有效地表達(dá)真實(shí)的選擇偏好；以法律手段保障公共選擇中信息通道的暢通，形成參與、約束機(jī)制。建議制定《公民投訴保護(hù)法》以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)選擇的公眾參與和對合理選擇權(quán)的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)

[1]Lucien Rapp.Public service or unjversal service?[J].Telecommunications Policy，Vo1.20，No.6，1996.

篇3

[關(guān)鍵詞] 留守兒童 社會工作 學(xué)校社會工作

留守兒童是指那些父母雙方或一方長期在外地務(wù)工、留守在戶籍所在的農(nóng)村家鄉(xiāng)的兒童,他們是我國社會轉(zhuǎn)型期社會快速流動催生出的一個(gè)新群體。這些兒童在身心發(fā)展和社會化的關(guān)鍵時(shí)期缺少父母的關(guān)愛和教導(dǎo),容易遭受各種問題的困擾,在發(fā)展中處于一種弱勢地位,需要國家和社會給予特別的關(guān)注。留守兒童的構(gòu)成主體是處于義務(wù)教育階段的學(xué)齡兒童,2008年2月召開的全國農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查報(bào)告會上提到,處于義務(wù)教育階段的農(nóng)村留守兒童約為3000多萬。這些留守兒童特別需要來自學(xué)校和教育工作者的積極關(guān)愛和科學(xué)指導(dǎo)。

一、留守兒童的教育服務(wù)需求與學(xué)校的回應(yīng)

留守兒童非正常化的家庭環(huán)境使他們的學(xué)習(xí)、身心健康和社會化容易遭受到各種障礙的困擾。研究發(fā)現(xiàn)留守兒童在學(xué)習(xí)方面的困擾主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面[1]:①委托監(jiān)護(hù)人對留守兒童難以進(jìn)行有效的教育和引導(dǎo);②留守兒童健康的課余生活難以得到保障;③學(xué)校和家庭之間缺乏理解和配合;④少數(shù)留守兒童出現(xiàn)了學(xué)習(xí)成績下降;⑤父母文化素質(zhì)較高的留守兒童失去學(xué)習(xí)輔導(dǎo)機(jī)會;⑥相當(dāng)數(shù)量的留守兒童由于失去很好的監(jiān)督,其學(xué)習(xí)態(tài)度逐漸散漫、不端正,部分出現(xiàn)了遲到、逃課、不交作業(yè)等不良現(xiàn)象。留守兒童與非留守兒童之間的最大差異主要體現(xiàn)在精神方面,和非留守兒童相比,留守兒童普遍感覺失落和孤單,同時(shí)也感覺缺少關(guān)愛[2];孤獨(dú)感、委屈難過和敏感自卑是留守兒童的“代表性”情緒體驗(yàn),憂慮情緒主要體現(xiàn)在初中留守兒童中[3]。在社會化方面,一項(xiàng)對留守兒童社會化的實(shí)證研究[4]表明,“留守”經(jīng)歷在個(gè)別社會化指標(biāo)上給兒童帶來較大影響:與非留守兒童相比,留守兒童欠缺與同輩群體和親戚間的交往;家庭結(jié)構(gòu)觀念松散,親子關(guān)系淡化;孤獨(dú)感較強(qiáng);缺乏合群性,初中階段的留守兒童尤其如此。另一項(xiàng)關(guān)于初中留守兒童問題行為的研究[5]表明:留守兒童的違法和違紀(jì)行為高于非留守兒童,初中留守男生均比留守女生存在更多的危害健康的行為。要克服這些障礙健康發(fā)展,留守兒童需要特別的教育和社會化服務(wù)。

家庭和學(xué)校是兒童接受教育進(jìn)行社會化的兩個(gè)最重要的機(jī)構(gòu),父母是自然的社會化執(zhí)行者,教育工作者是專業(yè)的社會化執(zhí)行者。父母的外出削弱了留守兒童家庭的社會化功能,造成留守兒童發(fā)展服務(wù)的缺失。削弱的功能和缺失的服務(wù)被父母期望、社會期望由學(xué)校和教育工作者來彌補(bǔ)。許多學(xué)校通過積極探索,采取了建立留守兒童檔案、提供寄宿服務(wù)、選派教師作留守兒童的家長等方式回應(yīng)留守兒童的服務(wù)需求。但是,這些方式在取得一定成效的同時(shí),也存在著許多困難和問題:①留守兒童主要分布在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū),由于經(jīng)濟(jì)條件的限制,這些地區(qū)本來就存在著教育經(jīng)費(fèi)緊張、教育水平落后、師資力量缺乏等障礙,沒有足夠的財(cái)力、物力和人力建立詳細(xì)的留守兒童檔案并對變動情況做及時(shí)的補(bǔ)充和修改;家長精力有限又缺乏解決兒童身心發(fā)展問題的知識技巧,無法提供足額的寄宿服務(wù),即便已建立的寄宿學(xué)校也因?yàn)楣芾肀∪酢①Y源有限、監(jiān)護(hù)范圍和監(jiān)護(hù)質(zhì)量達(dá)不到要求。②現(xiàn)有方式只能滿足留守兒童基本的生活需求,不能有效地促進(jìn)他們的發(fā)展。③現(xiàn)有方式忽略了留守兒童的自身力量和可能擁有的多種社會支持。現(xiàn)有的服務(wù)方式存在的問題制約了對留守兒童服務(wù)需求的滿足。為進(jìn)一步保護(hù)、促進(jìn)留守兒童的健康發(fā)展,學(xué)校和教育工作者需要開拓思路、跟隨社會發(fā)展的節(jié)拍引入專業(yè)方法為留守兒童提供指導(dǎo)和服務(wù)。學(xué)校社會工作正是可以用來指導(dǎo)農(nóng)村中小學(xué)的留守兒童工作的專業(yè)制度和方法。

二、學(xué)校社會工作的內(nèi)涵、方法以及在我國的試點(diǎn)和推行

學(xué)校社會工作是20世紀(jì)初期在美國、英國、德國幾乎同時(shí)發(fā)展起來的一項(xiàng)“結(jié)合教育和福利兩種制度的社會事業(yè)”[6],是現(xiàn)代社會工作發(fā)展較早的一個(gè)分支和重要領(lǐng)域。學(xué)校社會工作即是把社會工作的助人原則、方法與技術(shù)運(yùn)用到學(xué)校環(huán)境中,促成學(xué)校、家庭和社區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作,協(xié)助學(xué)校形成“教”與“學(xué)”的良好環(huán)境,引導(dǎo)學(xué)生尋求個(gè)別化和生活化的教育,建立社會化人格,習(xí)得適應(yīng)現(xiàn)在與未來生活的能力。學(xué)校社會工作追求實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的崇高目標(biāo):(1)實(shí)現(xiàn)社會福利。學(xué)校社會工作為學(xué)習(xí)和生活適應(yīng)失調(diào)的學(xué)生提供服務(wù),協(xié)助他們處理困難和解決問題,幫助他們學(xué)會如何預(yù)防問題的出現(xiàn)和發(fā)展自己的潛能;(2)保證實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會均等和普及義務(wù)教育。學(xué)校社會工作為因經(jīng)濟(jì)、社會、心理等因素不能參與或不能充分運(yùn)用教育機(jī)會的學(xué)生提供生活與學(xué)習(xí)的撫助和保障,使他們得以利用應(yīng)受教育的機(jī)會,掌握知識本領(lǐng),發(fā)揮潛能;(3)促進(jìn)家庭、學(xué)校和社區(qū)的協(xié)調(diào),以配合學(xué)校的需要和增強(qiáng)教育功能。家庭、學(xué)校和社區(qū)是影響學(xué)生的心理、行為和學(xué)習(xí)成績的三大因素,也是促進(jìn)學(xué)生形成社會化人格的三大力量,協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系是學(xué)校社會工作者的專業(yè)服務(wù)和職責(zé)所在;(4)學(xué)校社會工作的最終目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)生德、智、體、美、勞等的全面發(fā)展。[7]P316

在發(fā)展的早期階段,學(xué)校社會工作主要運(yùn)用個(gè)案方法的傳統(tǒng)工作模式和團(tuán)體方法的學(xué)校變遷式工作模式,從事治療性的服務(wù)工作,參與學(xué)校家長會及社區(qū)活動,并負(fù)有就學(xué)校不良環(huán)境提出建議和反映的責(zé)任。1960年以后,學(xué)校社會工作的方法和目標(biāo)都發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變,形成社區(qū)學(xué)校式工作模式,學(xué)校社會工作開始扮演預(yù)防與矯治的角色,參與學(xué)校政策的制定,維護(hù)學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利。同時(shí),學(xué)校社會工作者把社區(qū)活動納入自己的工作范圍,把教育、衛(wèi)生、福利的結(jié)合看成為學(xué)校社會工作的趨勢和理想。[7]P316經(jīng)過一百多年的實(shí)踐和發(fā)展,在發(fā)達(dá)國家和地區(qū),學(xué)校社會工作已成為學(xué)生輔導(dǎo)和服務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分,學(xué)校社會工作者與心理輔導(dǎo)人員以及其他服務(wù)人員一起為學(xué)生提供全面、優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。

隨著我國社會轉(zhuǎn)型的全面深入,兒童青少年的社會、家庭生活環(huán)境發(fā)生了巨大的改變,他們在成長過程中遭遇到許多新情況、新問題,這給學(xué)校的學(xué)生管理工作面提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。為勝出這場考驗(yàn),“在中小學(xué)中積極開展專業(yè)化的學(xué)校社會工作不僅十分必要,而且勢在必行”。[6]為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求,提高教育的現(xiàn)代化水平,本世紀(jì)初學(xué)校社會工作在我國大陸地區(qū)得到積極的倡導(dǎo)和試點(diǎn)推行。2002年5月,由上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局牽頭,在浦東38所學(xué)校開始試行學(xué)校社會工作,按照香港模式,推行“一校一社工”制度,拉開了大陸地區(qū)發(fā)展專業(yè)學(xué)校社會工作的序幕。作為一個(gè)新生事物,試點(diǎn)工作經(jīng)過了學(xué)校確認(rèn)、專業(yè)服務(wù)培訓(xùn)、資金和設(shè)施保障、政府監(jiān)管部門成立等環(huán)節(jié),標(biāo)志著學(xué)校社會工作作為一項(xiàng)制度正式介入學(xué)校體系。[8]P39隨后,深圳、福州、濟(jì)南等地區(qū)也學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗(yàn)開始推行學(xué)校社會工作的試點(diǎn)工作。

三、推行學(xué)校社會工作強(qiáng)化留守兒童教育管理和服務(wù)

黨的十六屆六中全會的相關(guān)決定使社會工作步入快速發(fā)展期,在學(xué)校社會工作領(lǐng)域,越來越多的城市和地區(qū)加入以試點(diǎn)方式在中小學(xué)開展學(xué)校社會工作的行列。這些試點(diǎn)工作大多借鑒港臺地區(qū)經(jīng)驗(yàn),又結(jié)合本地實(shí)際,發(fā)展了多種學(xué)校社會工作的介入模式。試點(diǎn)工作不僅為學(xué)校社會工作的普遍推廣積累了豐富經(jīng)驗(yàn),更為重要的是,試點(diǎn)展示了學(xué)校社會工作的強(qiáng)大功能和重要意義,突顯了廣泛開展學(xué)校社會工作的必要性。但是,目前學(xué)校社會工作的試點(diǎn)均是安排在城市的中小學(xué),這與社會工作的起源于城市的、成熟于城市的發(fā)展傳統(tǒng)相一致,也與我國的資源分配方式相關(guān)――無論是在經(jīng)濟(jì)資源還是在社會資源的分配中,農(nóng)村均弱于城市,幾十年的城市優(yōu)先發(fā)展模式已使城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大到危害整個(gè)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展的程度。為構(gòu)建社會主義和諧社會必須改變顧此失彼的發(fā)展模式,要彌合農(nóng)村被拉下的差距、解決農(nóng)村發(fā)展的障礙,盡快形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的格局,在政策和資源方面向農(nóng)村、農(nóng)村社會發(fā)展合理傾斜成為必要的舉措。

為解決留守兒童問題政策和資源對農(nóng)村的一個(gè)合理傾斜就是,政府應(yīng)大力推動在農(nóng)村中小學(xué)試點(diǎn)和推廣學(xué)校社會工作,發(fā)展學(xué)校社會工作制度。運(yùn)用學(xué)校社會工作的傳統(tǒng)模式以個(gè)案工作方法為有特殊困難的留守兒童及其家長提供服務(wù)和咨詢,減少或避免義務(wù)教育階段的輟學(xué)現(xiàn)象;運(yùn)用學(xué)校變遷式的學(xué)校社會工作模式為留守兒童提供生活、學(xué)業(yè)和職業(yè)輔導(dǎo);采用團(tuán)體工作方法打破留守兒童自我封閉的防線,培養(yǎng)他們互助合作的精神和方法技巧;運(yùn)用社區(qū)學(xué)校式的學(xué)校社會工作模式,強(qiáng)化學(xué)校與家長的聯(lián)系、學(xué)校與社區(qū)的溝通,啟發(fā)、培養(yǎng)留守兒童的服務(wù)精神,鼓勵(lì)他們參與社區(qū)建設(shè)、改善教育和生活環(huán)境,通過服務(wù)他人、服務(wù)社區(qū)促進(jìn)自我訓(xùn)練,實(shí)現(xiàn)自我成長。從發(fā)展的角度看,抓住解決留守兒童問題的契機(jī)在農(nóng)村中小學(xué)開展學(xué)校社會工作,終將惠及整個(gè)農(nóng)村教育,提升全體農(nóng)村兒童的福利、提高農(nóng)村社區(qū)的生活質(zhì)量。

參考文獻(xiàn):

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[2]葉敬忠等:父母外出務(wù)工對留守兒童情感生活的影響[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2006(4):19-24.

[3]劉霞,趙景欣:申繼亮.農(nóng)村留守兒童的情緒和行為適應(yīng)特點(diǎn)[J].中國教育學(xué)刊,2007(6):6-8.

[4]肖富群:留守兒童社會化狀況的實(shí)證研究[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2007(5):49-55.

[5]劉霞,范興華,申繼亮:初中留守兒童社會支持與問題行為的關(guān)系[J].心理發(fā)展與教育,2007(3):98-102.

[6]文軍:學(xué)校社會工作論略[J].社會,2003(1):27-29.

篇4

各區(qū)（縣）勞動和社會保障局、各職業(yè)介紹服務(wù)中心：

    為了做好按提前退休工種辦理退休工作，經(jīng)研究，在本市職業(yè)介紹服務(wù)中心存檔的人員和檔案在街道的失業(yè)人員中，符合提前退休工種條件的，可以辦理退休。現(xiàn)將有關(guān)問題通知如下：

    一、辦理在本市職業(yè)介紹服務(wù)中心存檔的人員和檔案在街道的失業(yè)人員按提前退休工種退休的有關(guān)工作，按照我局《關(guān)于嚴(yán)格按照國家規(guī)定辦理企業(yè)職工退休有關(guān)問題的通知》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔1999〕63號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

    二、上述人員辦理按提前退休工種退休時(shí)，個(gè)人提出申請由職業(yè)介紹服務(wù)中心或街道（鎮(zhèn)）勞動科按規(guī)定填寫《職工提前退休審批表》，報(bào)所在區(qū)、縣勞動和社會保障局審批。

    三、各單位在審批時(shí)，要嚴(yán)格進(jìn)行審查，以存檔前或失業(yè)前的檔案明確記載為準(zhǔn)，后補(bǔ)的材料無效。

篇5

【關(guān)鍵詞】公共治理；公共服務(wù)；多元供給

中圖分類號：C91

一、公共服務(wù)與公共治理

（一）公共服務(wù)

在對公共服務(wù)的理解上，存有狹義和廣義之別。狹義的公共服務(wù)是指具有公共性質(zhì)的部門利用公共資源生產(chǎn)供社會所有成員來消費(fèi)的公共物品。廣義上的公共服務(wù)等同于公共行政，所有公共部門的行為都是公共服務(wù)。筆者認(rèn)同狹義上的公共服務(wù)。因?yàn)楣卜?wù)的本質(zhì)在于公民的合法利益需求，而公共行政還涉及到公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系，所以從這個(gè)層面來講，公共行政和公共服務(wù)是不能等同的。依據(jù)是否具有非競爭性和非排他性，可以把公共服務(wù)分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為政府是公共服務(wù)的唯一供給主體，提供公共服務(wù)是政府存在的合法基礎(chǔ)。但是隨著公民對公共服務(wù)需求的量和質(zhì)都有很大程度的提高，尤其是伴隨著西方國家政府財(cái)政能力的降低，政府提供全方位公共服務(wù)越來越顯得力不從心。

（二）公共治理

公共治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體多元，治理方式多樣，治理內(nèi)容廣泛的全方位合作管理。公共治理表現(xiàn)出治理權(quán)力的多中心化和政府權(quán)力的有限化等特征。公共治理通過引入市場的競爭機(jī)制，公共服務(wù)的供給能力得到較大幅度提升，有效地實(shí)現(xiàn)了公共利益。同時(shí)，公共治理使得政府提供公共服務(wù)的成本得以降低，削減了政府財(cái)政支出，使政府可以集中有限的財(cái)力提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公共治理的最終目的在于公共利益的實(shí)現(xiàn)，在于公共服務(wù)供給的效能提高。所以，從公共治理的角度來尋找公共服務(wù)的創(chuàng)新供給方式還是極具現(xiàn)實(shí)意義的。

二、公共治理理論指導(dǎo)下的公共服務(wù)供給

公共治理理論無疑對公共服務(wù)的供給提供了新的方法和思路。在公共治理的理論框架下，探究公共服務(wù)的多元供給，筆者認(rèn)為，需要具體做到以下三個(gè)方面，即發(fā)展非政府性質(zhì)的社會組織、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化供給和實(shí)現(xiàn)政府與各種社會組織的良性互動。做到這幾個(gè)方面，對公共服務(wù)的供給必將是大有裨益。

（一）大力培育非政府組織

公共治理的主要表現(xiàn)形式之一就是參與主體的多元。所以，在此理論指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的充足供給需要培育多元的供給主體，由原來的單一政府供給發(fā)展到政府、非政府組織乃至個(gè)人共同供給的模式。目前個(gè)人供給公共服務(wù)的能力還極其有限，在政府之外非政府組織是提供公共服務(wù)的主體之一，這里的非政府組織包括企業(yè)和第三部門。所以，推進(jìn)公共服務(wù)市場化，需要大力培育發(fā)展非政府組織的公共服務(wù)供給意識和能力。一是要通過經(jīng)濟(jì)、法律乃至必要的行政手段引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，二是要有完善的法律機(jī)制保護(hù)非政府組織的公共服務(wù)供給。非政府組織具有多樣性和靈活性的特點(diǎn)，可以針對社會不同群體對公共服務(wù)的不同需求來設(shè)置組織形式。非政府組織發(fā)揮著彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)中存有的弊端，來滿足社會成員日益增長的公共服務(wù)需求。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)的市場化供給

市場化供給是現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展的總體趨勢。所謂公共服務(wù)市場化，是指將部分非完全競爭性和非完全排他性的公共服務(wù)項(xiàng)目由政府推向市場，通過引入市場的競爭機(jī)制，打破政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的低成本高效率供給。由于我國的市場經(jīng)濟(jì)體制得以基本確立和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，我國具備了一定的公共服務(wù)市場化前提條件。加之政府的管理理念也在某種程度上與時(shí)俱進(jìn)，公共服務(wù)市場化的改革也開始進(jìn)入學(xué)者的研究視野和政府的管理實(shí)踐。在公共服務(wù)市場化中，政府依然應(yīng)該發(fā)揮核心作用，通過外包、合作、購買等市場行為模式尋求公共服務(wù)供給的最優(yōu)途徑。公共服務(wù)的市場化推進(jìn)，可以大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，是公共服務(wù)的供給水平整體得以提升。

（三）實(shí)現(xiàn)政府部門與其他社會組織間的良性互動

其他社會組織包含第三部門和營利部門，這二者是主要的社會組織形式。在公共治理理論中，管理的主體是多元的，他們之間是平等分工合作的關(guān)系，而非傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。具體到公共服務(wù)的供給問題上，為了保證公共服務(wù)供給上的數(shù)量和質(zhì)量，對那些由政府提供相對而言比較缺乏效率的項(xiàng)目，政府可以進(jìn)行開放，對其他社會組織予以充分的賦權(quán)和支持，對其他社會組織的服務(wù)供給采取資金補(bǔ)貼、訂立合同、特許經(jīng)營、公私合營、政府購買、貸款和貸款擔(dān)保等多種形式，與其他社會主體合作提供公共服務(wù)。因此，通過制度的形式同時(shí)給予法律上的保護(hù)確定公私部門如何共同分擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)成為改善公共服務(wù)供給的重要措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]滕世華.公共治理視野中的公共物品供給[J].中國行政管理， 2004（7）.