序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇礦產資源實施條例，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：礦產資源；資源調控；問題

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.067

1.龍巖市礦產資源狀況

礦產資源是國民經濟和社會發展的重要物質基礎。龍巖礦產資源豐富，是福建省的主要礦產地。目前已發現的礦產資源有64種，其中能源礦產3種、金屬礦產18種，非金屬和其他礦產43種。優勢礦產有12種：煤、鐵、錳、銅、金、銀、稀土、石灰巖、白云巖、高嶺土、膨潤土、花崗石材。全市已探明資源儲量的礦產地有300處，其大型礦床1處，大型礦床10處，中型礦床44處，小型及以下礦床245處，探明資源儲量的潛在價值超過5千億元。2015年，全市產出礦石量7743.77萬噸，實現原礦工業產值72.51億元。礦產開發在我市經濟建設中起著基礎性支撐作用，占有重要地位，能源、冶金、建材等產業均依托我市優勢資源而發展壯大。市政府制定的產業振興發展規劃中多個行業均突出了礦產資源的開發利用。

2.我市對礦產資源調控取得的成效

2.1規劃是龍頭。合理規劃、科學劃分可采區、限采區和禁采區，嚴格采礦權登記管理

龍巖市第二輪礦產資源規劃調整了“三區”劃定，新設立禁采區28個、限采區2個，將國家和省新批準設立的森林公園、自然保護區、文物保護區、城市飲用水源保護區、市縣城市規劃區列入禁采區，對已建和規劃建設中的鐵路、高速公路、國省道、主要河流兩側劃定為禁采帶，禁止在沿帶500米范圍內露天開采。國土資源部門在頒發采礦許可證時，要求礦山企業必須提交由資質單位編寫并由環保部門認定的《環境影響評價報告書》。礦山建設必須嚴格依照《環境影響報告書》、《水土保持方案》和《礦山生態環境恢復治理方案》要求實施相關的環保、水保工程。

2.2礦業權管理進一步加強

為增強政府對礦產資源的控制能力，從根本上解決礦業開發“小、散、亂”問題，2009年以來，福建省執行從嚴從緊的礦業政策，先后出臺了《福建省人民政府關于進一步加強礦產資源勘查開發管理的通知》（閩政[2009]9號）、《福建省國土資源廳關于加強礦業權管理工作的通知》（閩國土資文[2009]248號）、《關于加強礦業權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號）等文件，進一步規范完善礦業權出讓分類管理，明確探礦權、采礦權設立、出讓、延續、轉讓的審批條件。龍巖市按照省國土資源廳加強礦業權管理的要求編制了《龍巖市34種重要礦產礦業權設置方案》、《龍巖市非34種重要礦產礦業權設置方案》、《紫金山銅多金屬礦整裝勘查區礦業權設置方案》、《龍巖馬坑一大田湯泉鐵礦整裝勘查區礦業權設置方案》，嚴格按照規劃設置礦權。2013年以來，該市通過實行礦業權設置方案制度，在管理實踐中取得了良好效果，從源頭上保障和促進該市礦產資源勘查開采合理布局。

2.3深入開展礦業秩序治理整頓

市政府每年下發安全生產目標責任并開展打擊無證非法采礦專項行動，將無證采礦關閉率100%、礦山秩序整治合格率90%作為安全生產目標下達給各縣（市、區）政府，形成政府統一領導、部門協調配合、各界廣泛參與的聯動機制，對礦業秩序混亂、無證采礦禁而不止的礦區實施集中強制整治。2013年以來，共炸Ш凸乇輾欠礦硐4761個，立案查處非法采礦案件1866起，處罰沒款2022萬元，移送司法機關依法追究刑事責任案件101起。隨著礦業秩序治理整頓長效機制的逐步建立和完善，全市保持了良好的礦產勘查和開發秩序。

2.4資源整合工作穩步推進

從煤礦和非煤礦山兩個層面人手，以“集約、節約、調整、優化”為目標，科學編制和實施礦產資源整合方案，資源整合的對象為一礦多開，大礦小開，同一礦區不同標高設置不同主體的開采礦山、不符合環保要求，嚴重污染環境的礦山、未達到最小開采規模的礦山。近年來，完成了馬坑鐵礦、洪山花崗石礦、紫金山周邊多金屬礦等重點礦區的資源整合工作，有效促進了資源的優化配置與合理利用，礦業結構不斷優化，科技含量明顯提高，礦業企業逐步走上規模化、集約化經營的道路。

2.5地質找礦工作有突破性進展

2006年，制訂印發了《龍巖市人民政府關于加強地質工作的實施意見》，明確了加強地質工作的六項主要任務和十條保障措施。2009年，該市開展了“地質找礦改革發展大討論”活動，并積極與地勘單位合作，龍巖市政府先后與省地勘局、省煤田地質局簽訂了地質工作與資源開發戰略合作協議，為地質找礦新突破打下良好基礎。2012年出臺了《龍巖市關于貫徹落實我省找礦突破戰略行動實施方案的實施意見》，為今后加強地質工作提供了政策保障。市、縣政府均增加了地勘投人，用于基礎地質工作和具體礦區勘查。幾年來盡管開采強度不斷加大，但石灰巖、煤炭、銀、鉬、稀土等重要礦產保有儲量卻有所增加，新發現了連城余地、坪上礦區銀礦、湖洋洋坡坑稀土礦、上杭溪口大豐地熱資源等一批礦產地。

2.6礦業權市場建設取得重大成效

從2002年開始，我市逐步深化礦產資源有償使用制度改革，礦業權公開出讓工作有序推進，2003年至今，公開拍賣和掛牌方式出讓探礦權68宗，價款達25388萬元；公開出讓采礦權229宗，出讓價款7655.91萬元；辦理采礦權延續協議出讓665宗，出讓價款15796.63萬元。各項指標均居全省第一。

3.資源調控中存在的突出問題

3.1對資源的掌控程度不高

目前所有礦種的探礦權、大部分礦種的采礦權審批權限在部、廳兩級，市、縣兩級沒有權限根據當地經濟發展需要設立和處置急需礦種的礦業權。國家和省級地勘資金項目申報，以及探礦權新立、延續、變更、轉讓沒有由下向上逐級審核，而是直接向審批登記機關申請，市、縣級只有協查是否存在礦權重疊及是否符合“三區”規劃的權限，也削弱了市、縣兩級對礦產資源的掌控能力。

3.2礦產資源規劃仍存在薄弱環節

薄弱環節表現在地礦宏觀管理和發展思路不夠清晰，缺乏科學系統的具體工作計劃，如一些基層政府未能嚴格按照制定的礦產資源規劃實施本轄區內礦產資源開發，依舊設立一些不符合規劃要求的小規模砂石土礦業權。林業、環保、保護區管理等部門與國土資源部門之間的配合還有漏洞，礦產資源規劃實施要求的執行力度有待提升。

3.3資源開發結構不合理的局面未根本轉變

該市各類礦山仍呈多、小、散的粗放狀態，數量多，生產規模小，集約化和科技程度不高。業主受利益驅動不按開發利用方案和開采設計施工的現象時有發生，礦山開采過程中帶來的浪費資源、生產安全事故、礦山環境污染、水土流失等問題較突出。

3.4礦業秩序整治任務仍十分艱巨

近幾年來，礦產品價格持續低迷，但我市無證開采、超層越界采礦、以采代探和非法轉讓礦業權的行為還有新發生或是老點“死灰復燃”，引發了多起人員傷亡的安全事故。而且近年來這些非法開采手段變得更加詭秘，逃避打擊的形式更加多樣，查處和取證越來越困難。

3.5礦產勘查工作仍相對滯后

表現在基礎地質工作投入不足，全市僅完成1/20萬小比例尺的區域地質調查，1/5萬地質礦產調查只完成19個圖幅，可供進一步勘查靶區不多。雖然近年來各地均成立了地勘專項資金，但多用于短平快的礦產勘查項目，對基礎地質工作投入少，進入財政專戶的礦產資源補償費、礦業權價款、礦業權使用費未及時足額用作地質勘查。

3.6礦業權管理政策仍有待完善

2014年，福建省國土資源廳出臺了《關于加強礦業權出讓管理工作的通知》（閩國土資綜[2014]414號），地方在實際執行過程中出現了一些與生產實際和市場運行不相吻合的問題，為滿足小城鎮建設、民生工程、重點工程等需要，這些鄉（鎮）迫切需要新設一個普通建筑石料采礦權。福建省不同地區之間，礦產資源概況及開發利用現狀各不相同，目前的礦業權管理政策中可以操作的實施細則還不夠健全，有待進一步細化。

4.完善C制，多管齊下，確實增加市、縣政府對礦產資源的宏觀調控能力

4.1科學制定并嚴格執行礦產資源勘查開發規劃

礦產資源規劃是地礦行政管理的綱領性文件，也是各級政府開展礦產資源宏觀調控的重要手段。在前些年已取得成效的基礎上，目前的關鍵點有三個：一是科學完善各類礦產資源規劃，制定配套辦法和規定。特別是要制定全市地質勘查專項規劃，進一步細化和明確重點勘查區塊，設定煤礦和金屬礦勘查預留區，在勘查時間和資金上作出具體安排。同時加快《限采區、禁采區內已設立礦山關閉、搬遷實施辦法》、《鼓勵礦產品深加工、做強礦產品延伸產業的實施意見》等相關政策的制定工作。二是加強礦業權管理，增強執行力。除中央財政、省級財政安排的勘查項目，以及確需為省級以上重點項目建設提供原輔材料和開發地熱、礦泉水新設立的探礦權外，原則上不再新設立其他探礦權。除機制砂和符合條件的探礦權轉采礦權項目可以新設立采礦權外，原則上不再新設立其他采礦權。通過優化布局，努力減少普通建筑用砂、石、土采礦權數量，采礦證到期且礦區范圍內已交價款有償取得的資源已采完的原則上不得同意延續開采登記。三是強化規劃編制實施中的政府主導、部門配合機制。在以往規劃過程中，常出現有關部門分歧較大的情況，導致對禁采區和限采區的設置要么過緊、要么過松的現象。必須從全局的高度、服務全市產業協調發展的角度科學制定各項規定，真正做到資源開發與資源保護并舉，做到資源開發與環保、林業、旅游風景區規劃相銜接。

4.2加大資源整合力度。推進集約化規模化開發

整合的目的是從根本上改變多、小、散、亂的礦產開發局面，在政府的主導下使優勢資源向重點產業和優勢企業集中，形成規模效益。要嚴格執行經省有關部門批復的煤炭和非煤礦山資源整合方案，不斷拓寬整合領域和整合范圍。原則上一個礦區只能設置一個采礦主體，杜絕大礦小開、一礦多開和低水平重復建設，有效控制和最大限度減少礦山企業數量，擴大辦礦規模，提升礦產資源開發利用水平。鼓勵大中型礦山企業通過聯營、兼并、參股、控股、收購等形式整合小礦，走集約化、規模化道路，不斷壯大企業競爭力。小礦相對集中的礦區，通過聯合、兼并、資源重組等方式進行整合，取締生產規模低于省定最小開采規模要求的小礦。以金屬礦、煤、石灰石、飾面石材等為主要礦種，以煤礦、馬坑鐵礦、蘭田石灰石、洪山飾面用石材等為重點礦區，通過深入開展資源整合工作，徹底改變同一礦床礦業權相互交錯、一礦多開，大礦小開等不合理現象，使礦山的數量和生產規模得到合理控制、合理布局，實現優化資源配置和資源利用水平明顯提高、安全生產狀況明顯好轉、礦山生態環境明顯改善的目標。同時，以2011年以來開展的全國“綠色礦山”創建活動為載體，總結出一些好的做法和先進經驗，建立提高資源利用率的長效機制，健全礦山“三率”考核和儲量動態監管制度，督促礦山企業要以競賽活動為契機，自加壓力，取長補短，相互借鑒，全面提升科學采礦的水平和經濟效益的增長。

4.3強化地勘合作。加大地質找礦力度

除普通建筑用砂石土外，其余礦種的探礦權、采礦權審批發證權限均在省一級。近年來省政府逐步加強對重點礦種勘查開發的調控，劃定了多個勘查規劃區，不允許市、縣兩級在規劃區內新設置礦權，市、縣兩級地方政府對資源配置話語權不斷弱化。各級政府不能把眼光看在開發利用方面，而要從勘查階段切人，由政府出資參與勘查，既然承擔了勘查風險，當然就有資源配置的話語權。一要加強與省地勘局、省煤田地質局等地質勘查主管部門的協作。以市政府與其簽訂合作協議為平臺，利用他們的人才、技術、信息等優勢，爭取在我市多開展各類地勘項目，發掘找礦潛力，從而探尋一批礦產后備資源。二要積極參與國家和省級地勘資金項目。在國家和省級地勘資金項目論證階段，篩選前景好、符合產業規劃的項目，市、縣兩級政府積極介入，實行風險共擔、利益共享。要加快推進永定四方山煤礦與石坑崠礦區探礦權整合、中央、省級專項基金稀土勘查等多個合作項目。三要完善機制，推進整裝勘查開發。全市各級政府要鼓勵各類社會資本參與礦產資源勘查，鼓勵我市銅加工企業、煤炭和鐵礦開采企業、水泥生產企業積極與現有探礦權人合資、合作參與礦產勘查工作，加大對上游礦產資源的掌控力度，形成勘、采、加工一體的產業鏈。如支持紫金礦業公司繼續開展其周邊或全市其它礦區礦業權的收購兼并。同時，進一步深化礦產資源有償使用制度和礦業權有償取得制度改革，建立統一、競爭、開放、有序的礦業權市場，使有實力的企業能脫穎而出，獲取更大的資源儲備。

4.4加強監督管理。保持良好的礦業秩序

持續加大礦產資源勘查開發秩序治理整頓工作力度，維護轄區內正常的礦業秩序，這是對法治社會的基本要求，也是政府實施宏觀調控的具體體現。一要鞏固成果，常抓不懈。在利益的驅動下，無證盜采、破壞資源等違法行為一時難以根除。各級政府要充分認識礦業秩序治理整頓的長期性、艱巨性和復雜性，在實現階段性目標后，思想不松，力度不減，持之以恒地落實整治責任制，重抓回潮和反復，切實履行好對勘查、開采活動進行依法監督管理的職責。二要嚴字當頭，加大打擊力度。開展專項行動，重點打擊無證勘查、無證開采、超層越界勘查開采、以采代探、非法轉讓礦業權、污染破壞環境、嚴重水土流失和不具備安全生產條件、越權審批礦業權等各類違法違規行為。鄉鎮人民政府應建立礦山巡查責任制，對在巡查中發現的無證非法勘查開采行為，立即組織關閉取締。三要妥善解決歷史遺留問題，對過去改革進程中遺留下來的多年礦業權積淀爭端，在充分調查研究的基礎上，運用法律、經濟、行政、教育等辦法切實加以解決，切實維護礦業權人合法權益，維護群眾利益和社會穩定。四要完善礦政執法監察機制。建立起上下溝通、左右聯動、行政與司法部門密切配合的監察體系，國土、煤管、公安、安監、環保、林業等部門要協同配合、各司其職，健全礦產資源勘查開發管理的共同責任機制。

篇2

一、法律法規有關探礦采礦使用土地的規定

1.現行法律法規對探礦使用土地的規定主要有：

1.1《土地管理法》第五十七條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。”土地管理法實施條例第二十八條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。”

1.2國務院《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第十六條第一款：“探礦權人享有下列權利……（四）根據工程需要臨時使用土地。”第十七條：“探礦權人應當履行下列義務……（七）遵守有關法律、法規關于勞動安全、土地、復墾和環境保護的規定。”第二十一條：“探礦權人取得臨時使用土地權后，在勘查過程中給他人造成財產損害的，按照下列規定給予補償……。”

1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應當向市、縣人民政府土地行政主管部門申領臨時用地許可證明，并按規定支付臨時用地補償費：……（二）地質勘查工作場地。”

2.現行法律法規對采礦使用土地的規定主要有：

2.1《礦產資源法》第三十二條第二款：“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”

2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。”

2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產資源條例》第四十四條：“采礦權人開辦、停辦、關閉礦山，應按規定做好勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護工作。”

此外，水土保持法、環境保護法、國務院《土地復墾規定》和《基本農田保護條例》等法律法規對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規定。

二、探礦采礦使用土地存在的主要問題

由于法律法規還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當突出，這些問題主要有：

1.探礦權人沒有辦理臨時用地審批手續

土地管理法及其實施條例、礦產資源法實施細則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規對地質勘查必須取得臨時用地手續，都作了明確的規定。

2.探礦權采礦權的取得與土地使用權的取得存在沖突

取得探礦權采礦權不當然取得相關土地的使用權，同樣取得土地使用權也不當然取得相關土地使用權范圍內的探礦權采礦權。

3.探礦采礦用地使用權的取得方式不夠明確

由于歷史的原因，我國現在大部分礦業用地特別是國有礦山企業用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應以出讓方式取得，對于原來屬于農民集體所有的，國家征收后，礦權人以出讓方式取得礦業用地使用權。就我省而言，絕大多數礦產資源儲量不大，礦山企業規模不大，而且礦山企業是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權。但是如何取得，現行法律法規并不十分明確、具體。

4.探礦采礦用地在使用和管理上不協調

一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設規模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業用地最長年限為50年。二是管理側重點上的問題。三是閉礦后土地復墾責任得不到落實。四是礦山環境整治不到位。礦山環境涉及地質構造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。

三、探礦采礦非法使用土地的法律責任

對勘查、開采礦產資源非法使用土地的，有關法律法規規定了法律責任。這些規定主要有：

第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十六條：“未經批準……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下。”

《基本農田保護條例》第三十三條：“違反本條例規定，占用基本農田……挖砂、采石、取土……破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

《土地復墾規定》第二十條：“對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”

第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經批準臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責令限期改正，恢復土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環境保護法等法律法規對開采礦產資源造成水土流失，不進行治理及破壞環境的行為也規定了法律責任。

四、做好探礦采礦用地管理的若干看法

1.科學界定探礦采礦用地的性質

根據國土資源部有關規章的規定，采礦用地屬于建設用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結果看，礦山總會關閉，礦產資源采空后，礦山用地有可能轉為建設用地，也有可能成為農用地，還有可能成為生態用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質不同，導致用地期限、審批手續等用地制度的不同，既不利于節約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業成本，所以要準確界定礦業用地性質，并建立與之相適應的、科學的用地制度。

2.規范探礦采礦使用土地的法律法規要互相銜接

不僅礦產資源法及其實施細則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復墾規定》、《基本農田保護條例》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產資源條例》等法規都需要相互銜接。

一要明確前置條件，把取得土地使用權作為取得探礦權采礦權的前置條件，明確程序。

二要實施集中辦理。根據行政許可法的規定，對依法定權限由同一個國土資源管理部門進行勘查、開采礦產資源審批登記與用地申請審核的，實行內部會審制度，確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。

三要明確探礦采礦造成土地損失、財產損害的補償項目、標準和幅度。

四要加大土地復墾工作的力度。對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的探礦權人、采礦權人要有嚴格的制約措施，保證土地復墾工作的正常進行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關閉礦山的隱患。

3.探礦采礦用地使用權的取得方式要明確

國土資源部辦公廳在《關于開采金礦、石灰石等礦區以何種方式供地的復函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質的企業，均應以有償使用方式供地。對采礦區用地，可區別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權應當分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：

一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規定，但還不夠具體，需要進一步細化。就福建而言，福建省國土資源廳印發的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規章的層次，才有利做好這項工作。

二是自營或聯營。根據土地管理法第六十條，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，可以依法申請辦理批準手續，無需經過征地途徑。

三是出讓。這種情況只能適用于礦產儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經濟建設影響大的礦山。對于規模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權。

篇3

關鍵詞：采礦權價款 攤銷

一、煤礦企業采礦權的概念、特征及屬性

（一）概念與特征

煤礦企業采礦權是指在依法取得的采礦權許可證規定的礦區范圍和期限內，開采礦產資源和獲得所開采礦產品的權利。依法取得采礦許可證的煤礦企業，被稱為采礦權人。

采礦權具有以下特征：第一，采礦權是由礦產資源所有權派生出來的他物權。礦產資源的所有權屬于國家，國家對礦產資源依法享有古有、使用、收益和處分的權利，國家通過轉讓礦產資源的采礦權，實現礦產資源的使用權能，因此，采礦權是由礦產資源所有權派生出來的他物權。采礦權人對礦產資源沒有完全支配能力，只有使用和收益的權利，從而采礦權又是一種限制物權。第二，采礦權的功能是對已探明儲量的礦產資源進行開采，為國家和社會提供所需的礦產品。采礦權人取得采礦權的目的是在采礦許可證規定區域內，開采或加工礦產品并從礦產品銷售中獲取收益。

（二）采礦權的資產屬性

采礦權屬于無形資產范疇。根據《企業會計準則第6號――無形資產》中第三條對無形資產的定義“無形資產，是指企業擁有或者控制的沒有實物形態的可辨認非貨幣性資產”。

資產滿足下列條件之一的，符合無形資產定義中的可辨認性標準：

1.能夠從企業中分離或者劃分出來，并能單獨或者與相關合同、資產或負債一起，用于出售、轉移、授予許可、租賃或者交換。

2.源自合同性權利或其他法定權利，無論這些權利是否可以從企業或其他權利和義務中轉移或者分離。

采礦權具備無形性（無實物形態）、可辨認性、非貨幣性資產等特征，符合無形資產的定義。采礦權不同于其他無形資產的特點是使用周期長、投資多、風險大。

二、采礦權價款的攤銷方法

實際工作中，采礦權價值的攤銷方法一般采用直線法。

直線法，是將煤礦企業按照規定上繳國土資源部門的采礦權價款，按預計采礦年限平均分攤。預計采礦年限是根據已探明的儲量、礦山設計規模、礦產品的市場需求及發展趨勢等因素來確定的。

采用該攤銷方法的原因在于：第一，符合謹慎性原則。儲量是采礦權價值評估和礦山建設的主要依據，儲量的確定是由國家權威部門認定的，因此，采礦權預計攤銷年限可通過確認的儲量與礦山設計規模來確定開采期和攤銷期，這樣既有利于企業合理科學地確定開采規模和周期；又有利于防止人為操縱損益現象的發生。第二，符合配比原則和一貫性原則。預計采礦年限一旦確定，在不同的會計年度，攤銷額比較均衡，采礦期與攤銷期能有效配比。

但是，以預計采礦年限作為采礦權價款的分攤依據，存在著一些局限性：礦井在不同使用年限提供的產量和經濟效益不同，礦井在高產期和衰竭期，礦井技改前后，政策性停產期間都要進行等額分攤，顯然成本負擔不盡合理，不能真實反映礦井當年的利潤水平。

三、典型案例及爭議

xx煤礦有限公司是一家整合后主體煤礦，各項資料如下：

1.2013年末資產總額116702.09萬元。其中：固定資產81342萬元，流動資產6332.09萬元，無形資產29028萬元（全部為采礦權價款）。

2.根據山西省國土資源廳提供的礦產資源儲量備案證明顯示，該礦煤種為貧煤，批準開采5-15號煤層，井田面積12.4756K，保有儲量17919萬噸，按照2.7元/噸收取標準，應繳納資源價款48381.3萬元，與國土資源局簽訂的采礦權價款分期繳納合同書中確定先按30年繳納采礦權價款29028.78萬元。可采儲量為10354萬噸，核定生產能力150萬噸/年，根據國務院令第241號《礦產資源登記管理辦法》，采礦許可證最長年限為30年。按照1.5的儲量備用系數計算煤礦服務年限為10354/150×1.5=49.3年。

該礦對于采礦權價款按照直線法進行攤銷，但是，如何確定攤銷期目前有三種年限可供選擇：

1.按10年期限攤銷，理由是：《企業所得稅法實施條例》第六十七條規定，無形資產按照直線法計算的攤銷費用，準予扣除。無形資產的攤銷年限不得低于10年。因此，按照不低于10年的期限攤銷，不違背稅法的規定，在效益比較好的年份，將采礦權價款盡早攤銷完畢，也符合會計上的謹慎性原則。如果按10年攤銷，每年應攤銷：29028.78/10=2902.88（萬元）。

2.按30年期限攤銷，理由是：該礦的采礦許可證年限為30年，那么，采礦權價款就應該在該許可年限內勻速攤銷。否則，一旦采礦許可證年限到期不允許該企業繼續開采，沒有開采完部分已交納的資源價款將得不到補償。如果按30年攤銷，每年應攤銷29028.78/30=967.61（萬元）。

3.按49.3年期限攤銷，理由是：該礦井的服務期為49.3年，那么采礦價款支出就與這49.3年的收入相關，按照權責發生制的原則，采礦權價款就應分49.3年來攤銷。如果按49.3年攤銷，每年應攤銷29028.78/49.3=588.82（萬元）。

從上述案例可以看出，三種攤銷期限似乎都有一定的道理，但是，不同的攤銷期限選擇，年攤銷金額會有比較大的差別，對應繳企業所得稅也有較大影響。

四、對不同期限下的直線攤銷法進行分析

目前，煤礦企業在采礦權價款攤銷時多采用直線法，但存在攤銷期的爭議。通過上述案例，下面對10年期限、采礦許可證有效期限、礦井服務年限這三種攤銷期分析如下：

10年期限：從稅法角度分析，《企業所得稅法實施條例》第六十七條規定，無形資產的攤銷年限不得低于10年。然而，礦井的生產年限往往高于10年，如果企業選擇按10年攤銷，那么在采礦期的前10年，企業成本負擔重，利潤低；后20年，成本負擔輕，利潤高。造成各年度攤銷金額以及應納稅所得額的不均衡。雖然說稅法規定無形資產的攤銷年限不得低于10年，但這10年是稅法攤銷的最低期限，不是唯一期限。具體攤銷年限還應考慮企業所得稅法的其他有關規定，例如，權責發生制原則、配比性原則和合理性原則的要求。

采礦許可證年限：《礦產資源開采登記管理辦法》第七條規定，采礦許可證有效期，按照礦山建設規模確定：大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續登記手續。

按照規定，采礦許可證有效期并沒有與礦井服務年限掛鉤，而是與礦山規模和審批機關的權限有關，采礦許可證年限一般要遠小于礦山服務年限，如上例中，采礦許可證的年限只有30年，礦山服務年限尚有40年。因此，如果按采礦許可證有效期進行攤銷，會造成攤銷期與受益期不配比，攤銷期內虛增成本；而攤銷期后，由于沒有與收入相配比的費用，又會少計成本。

礦井服務年限：礦井服務年限，是以礦山儲量核查報告核定的可開采儲量（噸）除以年設計生產能力（噸/年），乘以儲量備用系數計算得出的。服務年限到期后，若仍有可開采資源則應重新核定儲量，重新計算服務年限。

五、采礦權價款攤銷的建議

為了克服直線法攤銷的局限性，部分上市煤炭企業在嘗試資源價款的產量法攤銷。

產量法，是以礦井當期實際開采量與可采儲量的比例作為分攤比例，計算確認當期應攤銷的采礦權價款。即采礦權價款當期攤銷額=采礦權價款×（當期實際開采量÷可采儲量）。

采用該攤銷方法的原因在于：

第一，符合配比原則。煤礦企業受政策性因素、地質構造條件等影響，存在停產、限產、少產狀況，生產量存在較大的不確定性，如按年限法就可能導致不生產也在攤銷，或者是前期攤銷大，而后面受益年限沒有費用攤銷的情況。而采用產量法進行攤銷，多產多攤，少產少攤，不產不攤，符合配比原則。

第二，符合企業會計準則的規定。根據“企業會計準則講解-無形資產的后續計量”：無形資產的攤銷期自其可供使用時（即其達到預定用途）開始至終止確認時止。在無形資產的使用壽命內系統地分攤其應攤銷金額，存在多種方法。這些方法包括直線法、生產總量法等。對某項無形資產攤銷所使用的方法應依據從資產中獲取的預期未來經濟利益的預計消耗方式來選擇，并一致地運用于不同會計期間，例如，有特定產量限制的特許經營權或專利權，應采用產量法進行攤銷。只有無法可靠確定預期實現方式的無形資產才采用直線法攤銷。

由于礦山可采儲量一般有國土資源部門認可的儲量評估報告，采礦權價值會隨著可開采資源的消耗而減少，其價值攤銷應與消耗的可采儲量相對應，因其資源消耗方式容易確定，可按產量法進行采礦價款的攤銷，該方法能使攤銷期與受益期（采礦期）有效配比，從而提供更客觀可靠的會計信息。如果按產量法攤銷，噸煤應攤銷：29028.78/10354=2.80（元）。

其局限性在于：第一，必須能合理預計在期滿前可以把經濟可采儲量采完。如果預計不能采完的，就不能以總儲量作為計算基數。第二，對稅法而言，盡管利用產量法進行采礦價款的攤銷更符合權責發生制原則、配比性原則的要求，但目前稅收法規并未對產量法的適用加以明確。

六、結論

從會計核算角度分析，采用產量法進行采礦權價款攤銷符合權責發生制原則和配比性原則的基本精神，能夠提供更客觀可靠的會計信息。

從稅法角度分析，《企業所得稅法實施條例》第六十七條規定，“無形資產按照直線法計算的攤銷費用，準予扣除”。直線法又稱平均年限法，是將無形資產均衡地分攤到各期的一種方法。采用這種方法計算的每期攤銷額均是等額的。

產量法是假定無形資產的服務潛力會隨著使用程度而減退，各期攤銷額隨著產量的不同而增減變化。因此，產量法有待于有權的稅務機關以法規的形式加以明確。

七、建議

綜上所述，資源價款采用產量法進行攤銷符合煤礦企業產量受客觀條件影響變動較大的實際情況，符合會計與稅法權責發生制原則及配比性原則，能有效避免直線法攤銷各期不均衡的缺陷，是采礦權價款攤銷的一種比較合理的方法。

盡管從稅收法規角度，對產量法攤銷未予以明確，但是，我國處于經濟快速發展的階段，新的經濟現象層出不窮，法規滯后于經濟發展是一種客觀現實。希望有權稅務機關盡早出臺相關政策對產量法的適用加以明確。同時，建議企業積極與稅務部門溝通協調，及時去稅務部門備案，取得理解與支持。而且，該方法一經選用，不得隨意變更。

參考文獻：

[1]財政部.企業會計準則第6號[S].2006.

[2]中華人民共和國企業所得稅法實施條例[Z].2007.

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關鍵詞： 國土資源； 行政處罰； 自由裁量權

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A 文章編號：1009-8631（2010）07-0018-02

行政處罰自由裁量權是行政權力的重要組成部分，正確行使自由裁量權對維持公共秩序、提高行政效率有積極的推動作用，反之，則會使群眾產生懷疑、不信任行政機關的對立情緒，對行政機關正常執法和管理工作產生消極影響。

為減少國土資源行政處罰工作中的主觀性和隨意性，實現公正、公平、公開執法，從2005年起，我市在國土資源行政處罰自由裁量權的細化工作方面進行了一些探索，通過近幾年的實踐，使我市國土資源執法行為進一步規范、辦案效率進一步提高、群眾滿意程度進一步增強，樹立了國土資源執法工作在群眾中的威信。現結合我市的一些做法，研究探討應如何開展國土資源行政處罰自由裁量權細化工作，以期能有助于國土資源行政執法工作水平的進一步提升。

一、行政處罰自由裁量權的涵義

（一）什么是行政處罰自由裁量權

行政處罰自由裁量權是一個法學意義上的概念，簡言之，它就是行政機關在對行政管理相對人做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇、自行決定的權力。

（二）行政處罰自由裁量權存在的必要性

行政處罰自由裁量權的存在，是客觀社會基礎和立法技術所決定的。由于我國地域遼闊，人口眾多，且各地區政治、經濟、文化發展水平很不平衡。如規定對某個違法行為罰款100元，這在經濟發達地區來說可能就是“小意思”，但對貧困地區來說，則可能被看成是很重的處罰。這就要求法律法規在不同地區調整各種社會關系時有一定范圍和不同程度的區別，因而立法不能過于細化。并且，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，很難制定概括完善、羅列窮盡的細致的行政法律。因而決定了立法機關往往只能制定一些原則方面的規定，通過有彈性的條文、可供選擇的措施、可上下活動的幅度，使行政機關有靈活機動的余地，進行有效的行政管理。

（三）行政處罰自由裁量權的種類

根據現行法律、法規的規定，自由裁量權主要有以下幾種：

1. 在行政處罰幅度內的自由裁量權，即行政機關在對行政管理相對人做出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇的權力，它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《土地管理法》第73條規定，“買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。《土地管理法實施條例》第38條同時規定，“依照《土地管理法》第73條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下”。這就是說，對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，縣級以上人民政府土地行政主管部門可以沒收違法所得，還可以同時選擇并處50%以下的罰款。“可以并處罰款”，就是在不同處罰種類的自由選擇；“50%以下”，就是同一種類處罰幅度的選擇。

2. 對情節輕重認定的自由裁量權，即行政機關對不同情節選擇輕重處罰幅度的權力。如《礦產資源法》第44條規定，“違反本法規定，采取破壞性的開采方法開采礦產資源的，處以罰款，可以吊銷采礦許可證；造成礦產資源嚴重破壞的，依照刑法第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任”。對礦產資源嚴重破壞的具體情節，法律未明確規定。

目前，我市在行政處罰自由裁量權細化工作中僅對以上兩種類型自由裁量權進行了研究。此外，自由裁量權的種類還包括對事實性質認定的自由裁量權、選擇行為方式的自由裁量權和決定是否執行的自由裁量權等。

二、如何開展細化國土資源行政處罰自由裁量權工作

（一）要堅持四點基本原則

1． 依法細化原則。細化行政處罰自由裁量權時必須嚴格遵守《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律、法規的規定，在法律、法規規定的幅度內細化，既不能超越法律、法規的最高幅度，也不能低于最低限度。

2． 公平適當原則。在嚴格執行法律、法規規定的同時，也不能搞“一刀切”。對違法情節輕微的，應當從輕處罰；對違法情節惡劣，造成嚴重后果的，應當從重處罰。

3． 便于操作原則。細化后的國土資源行政處罰自由裁量權標準，要與工作實際相結合，在實踐中要便于執法人員操作。

4． 促進經濟發展的原則。國土資源行政罰自由裁量權細化后，不僅要有利于法律、法規的實施，有利于規范土地市場秩序，有利于規范礦產資源秩序，還必須符合當地經濟發展水平，更好地為地方經濟發展服務。

（二）要合理制定細化方案和執行標準

只有結合國土資源行政處罰工作實際以及本地區的經濟發展水平等各方面綜合情況，對行政處罰涉及的自由裁量權進行細化，并制定出具體的實施辦法，才能處理好法律條文的“彈性”與執法的“可操作性”之間的關系。

在實際工作中，首先，要認真分析和研究存在自由裁量權的各項法律、法規，深入領會立法實質，嚴格按法律、法規規定的范圍，合法地開展細化工作。其次，要全面調查當地經濟發展水平，要通過召開系統內部座談會、用地單位代表交流會等形式，全方位地調查了解地方經濟承受能力，制訂出合理的執行標準。最后，要集體討論，集體決策。我市在制定下發《國土資源行政處罰自由裁量權細化實施方案》過程中，正是由于采取了認真分析梳理相關法律法規，廣泛征求意見，集體討論決策等方法，從而使實施方案和細化后的執行標準更加具有可操作性。例如我市規定，按照《土地管理法》第76條和《土地管理法實施條例》第42條對非法占地處以罰款的，在法律規定每平方米罰款30元以下的幅度內，區別不同違法情節細化了三個具體標準：非法占用基本農田的，確定每平方米最低罰款標準為10元；非法占用一般耕地的，確定每平方米最低罰款標準為5元；非法占用國有土地和其它土地的，確定每平方米最低罰款標準為3元。按照此細化標準執行以后，管理相對人都能夠心服口服地接受處罰，提高了國土資源執法工作的威信。

（三）要建立和完善相應的監督保障措施

制定具體的細化自由裁量權標準后，還必須建立相應的監督制度和措施，來保障細化標準的執行。

首先，要建立健全內部監督機制。在行政執法部門內部，要不斷建立和完善集體會審制、報告備案制、公開處罰制、監督檢查制、錯案追究制等各項工作制度，加大系統內部監督力度。例如，我市出臺《行政處罰自由裁量權細化實施方案》后，同時制訂下發了《四平市國土資源行政處罰卷宗定期評查實施方案》。通過對執法案卷進行部門自查和局內聯查，使每項執法活動都得到了有效監督。

其次，要建立健全外部監督機制。要通過聘請社會義務監督員網上公開執法工作、設立舉報箱、公布舉報電話等形式，加大社會監督力度，使執法相對人都能充分了解和監督執法工作，從而創造良好的外部執法環境。

參考文獻：

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一、主要法律法規及政策依據

本次清理整頓處理主要依據《中華人民共和國礦產資源法》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》、《安全生產許可條例》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水保法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《森林法實施條例》、《占用征用林地審核審批管理辦法》、《中華人民共和國水法》和《河道管理條例》等相關法律法規，根據相關條款規定依法進行相應處罰。

二、各部門清理整頓工作職責

各相關部門要按照行業管理的要求，明確職責，密切配合，形成合力，切實落實市委“三個一律”要求，對礦山企業清理整頓過程中存在的問題依法進行處理，確保礦業生產規范有序、礦山環境得到有效治理、群眾利益得到切實保障。

（一）涉及未辦理用地手續、采礦許可證過期、越界開采、以采代探、未繳納植被恢復費和未對征占用地進行補償的礦山企業，由國土部門牽頭，農牧業、林業等相關部門和涉及到征占地的蘇木鎮積極配合，依據相關法律法規進行處理。

（二）涉及未辦理安全生產許可證、未繳納風險抵押金和未申請復工生產的礦山企業，由安監部門牽頭，依據相關法律法規進行處理。

（三）涉及未編報水土保持方案、未繳納水土流失補償費、非法越界采砂、尾礦、棄土和廢渣占用行洪河道以及未申請辦理采砂許可證違法開采的礦山企業，由水務部門牽頭，國土、農牧、林業和相關蘇木鎮積極配合，依據相關法律法規進行處理。

（四）涉及水循環池無防滲漏措施、粉塵污染等環境污染問題的礦山企業，由環保部門牽頭，依據相關法律法規進行處理。

（五）涉及營業執照未進行年檢和無照生產的礦山企業，由工商部門牽頭，依據相關法律法規進行處理。

（六）涉及火供品供應的礦山企業，由公安部門牽頭，負責核實是否供應火供品。

三、礦山企業整改驗收標準

旗礦山企業清理整頓工作領導小組將組織國土、安監、環保、水務、林業等部門進行檢查驗收，對于整改到位的礦山企業可以恢復生產，對于限期整改不到位的礦山企業將依法實施關閉。具體驗收標準如下：

（一）礦產資源勘查開局合理，探、采礦權有明確的探、采范圍，與相鄰的探、采礦權范圍無交叉重疊，并有一定的隔離距離，經礦產主管部門認定合格。

（二）具備安全生產基本條件，經安全生產主管部門認定合格。

（三）符合環境保護有關規定，經環境保護主管部門認定合格。

（四）符合水務部門有關規定，經水務主管部門認定合格。

（五）符合林業部門征占用林地審批手續的有關規定，經林業部門認定合格。

（六）具備有資質單位制定的開采設計或開發利用方案；有比較完善的生產、技術資料，包括礦區地形地質圖及礦區總布置圖、礦山井上井下對照圖等。

（七）各類礦產資源勘查開發及加工經營違法違規行為得到有效查處，并已糾正。