序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇城鄉(xiāng)低保一體化，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關鍵詞：最低生活保障制度 一體化

十報告提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個城鄉(xiāng)有別的二元最低生活保障體系。雖然經(jīng)過十五年的發(fā)展，城鎮(zhèn)和農村的低保制度都有所發(fā)展，但是農村低保制度發(fā)展明顯落后于城鎮(zhèn)低保，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，進一步固化了城鄉(xiāng)壁壘，不利于社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展。

1 河北省最低生活保障制度城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀

1.1 制度差異

最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標的社會救助制度，是社會救助制度中最基礎的部分。河北省非常注重低保制度的依法運行，頒布了一系列相關的規(guī)范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實施辦法》正式實施，標志著河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省了《關于適當提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障補助水平有關問題的通知》，提高了城鎮(zhèn)居民低保的保障水平，切實保障了低保對象的基本生活。有農村低保方面，2005年5月河北省政府了《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》，標志著河北省農村居民最低生活保障制度全面建立并實施。2007年頒布了《河北省人民政府關于進一步完善農村最低生活保障制度的意見》，為全省農村低保制度的運行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財政廳聯(lián)合制定了《河北省農村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農村低保戶標準的確定提供了可行依據(jù)。

1.2 覆蓋率差異

河北省是2005年開始實行農村最低生活保障制度，當年的覆蓋人數(shù)是34.8萬人，經(jīng)過幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬人，年均增長24.8%。截止2013年1月，河北省的農村最低生活保障人數(shù)為207.8萬人，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為77.3萬人。城鎮(zhèn)和農村的低保制度在發(fā)展過程中，在覆蓋人數(shù)和覆蓋率方面存在一定差異和特點。

河北省低保制度剛建立的幾年，發(fā)展速度非?？?， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮(zhèn)低保相比，農村低保制度的覆蓋率在2005年時遠低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮(zhèn)低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢仍在持續(xù)（見表1）。

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1.3 保障水平差異

河北省最低社會保障制度建立以來，發(fā)展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對城鄉(xiāng)低保群眾的投入，保障標準逐年提高。但是受我國長期以來的二元社會結構影響，城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。農村低保保障標準由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達到了全國平均水平。到了2012年，農村低保標準又提高到1847元/年。城鎮(zhèn)低保保障標準也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮(zhèn)低保標準提高到335元/月。

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從上表可以看出，雖然近年來，農村和城鎮(zhèn)的低保水平都有所增長，但兩者依然差距明顯，城鎮(zhèn)低保標準都在農村低保標準的兩倍以上。

2 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的可行性

2.1 制度基礎

黨的十報告明確提出，要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，把全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標，明確了推進社會保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的基本方針和重大舉措。

河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設， 河北省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃指出要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，要全面落實《中華人民共和國社會保險法》，堅持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)”的方針，不斷完善社會保障制度，穩(wěn)步提高社會保障水平，初步實現(xiàn)人人享有基本社會保障。城鄉(xiāng)低保的一體化適應了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會政策的支持，其發(fā)展的速度必會大大推進。

2.2 經(jīng)濟基礎

最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化建設，需要大量的資金投入，其資金來源主要是國家財政。各級政府財政實力的充沛是低保城鄉(xiāng)一體化的必要條件。中國經(jīng)濟經(jīng)過了改革開放三十多年的全面、高速發(fā)展，已經(jīng)積累了建設全面小康社會的雄厚的經(jīng)濟基礎。2012年河北省國民經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有進，經(jīng)初步核算，全省生產總值26575億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。2012年，河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20543元，同比增長12.3%，農村居民人均純收入8081元，增長13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區(qū)生產總值的增長目標是9%，全國有24個省區(qū)將GDP增長目標定在10%及以上，中國經(jīng)濟起穩(wěn)回升跡象明顯。在這樣的經(jīng)濟背景下，社會保障制度的投入必定要增加。而且城鄉(xiāng)居民收入的增長，也有利于他們積極參與社會保障制度一體化的建設。

3 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的具體措施

3.1 完善低保法律法規(guī)

法制化是現(xiàn)代社會保障制度運行的重要特征和原則?？v觀世界發(fā)達國家社會保障制度的發(fā)展演變，我們可以看到這些國家在社會保障制度的發(fā)展過程中，都十分重視相關法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發(fā)展也是在一系列的法律法規(guī)的指引下進行的，但是已出臺實施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來看都屬于相關部門的規(guī)章或者政府文件，并不是嚴格意義上的法律。雖然從實施主體上來講，最低生活保障制度都是由地方政府負責的，但是國家層面的相關法律可以起到權威的規(guī)范作用，也有助于我國社保制度一體化的推進和最終完成。所以，國家應當積極推動立法，如制訂《社會求助法》以促進最低生活保障制度的發(fā)展。

3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金

低保資金尤其是農村低保資金的不充足是制約城鄉(xiāng)低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進行的必備條件。首先，應該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導，其主導作用的體現(xiàn)之一就是其財政主導作用。不管是城鎮(zhèn)還是農村低保制度，政府都發(fā)揮著不可或缺的作用，沒有政府的財政投入，低保制度就是無本之木，低保一體化也根本不能實現(xiàn)。但是由于歷史的原因，我國社會保障制度一直存在著重城鎮(zhèn)、輕農村的不當發(fā)展模式，使得農村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導致城鄉(xiāng)收入差距拉大、城鄉(xiāng)不和諧的重要因素。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化，加快農村低保的發(fā)展、提高農村低保水平是其應有之義，也是必須要進行的重要工作，這就需要加大政府對農村低保的投入力度。而且在城鄉(xiāng)低保一體化的改革發(fā)展過程中，不論是城鎮(zhèn)還是農村都需要政府有力的財政支持，尤其是中西部的不發(fā)達地區(qū)。再次，應當拓寬低保資金的來源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社區(qū)管理平臺，加強基層組織建設

城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實行地方各級人民政府負責制，本行政區(qū)域內的最低生活保障制度的管理工作由縣級以上地方各級人民政府的民政部門負責。由縣級政府的民政部門、街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負責最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會根據(jù)管理審批機關的委托，可以承擔城鎮(zhèn)最低生活保障制度的日常管理和服務工作。農村最低生活保障制度的管理體制在規(guī)范性方面與城鎮(zhèn)最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數(shù)地區(qū)，從事農村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)社會救濟工作的人員，而且大多數(shù)農村基層經(jīng)費和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現(xiàn)大量的人情保等不合規(guī)的現(xiàn)象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規(guī)范化和制度化方面應當進一步加強，在一體化的背景之下，更應當統(tǒng)一低保的管理方法和制度。

城鄉(xiāng)一體化的低保制度的建立，應當加強基層組織的建設和管理?；鶎咏M織對于本區(qū)居民的實際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對象的準確界定，使低保資金達到理想的發(fā)放效果。而且一旦低保家庭的收入發(fā)生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來督促低保對象退出，優(yōu)化低保資金配置。

參考文獻：

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[3]郝悅，呂學靜.探析最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異[J].人口與經(jīng)濟，2009（4）：96.

篇2

關鍵詞： 城鄉(xiāng)； 保護； 農民； 權益

中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2011）01-0011-01

城鄉(xiāng)一體化，從政策和實踐層面看，涉及三個根本性的問題――錢從哪里來，人往哪里去，農民的土地權益怎么保護。筆者認為，不僅要不斷增加財政“三農”資金投入總量，保持較高增速，而且要逐步提高比重，把財政支農的蛋糕做大；不僅要保障中央財政預算內基本建設投資增量部分主要用于農業(yè)和農村，而且要保障各級政府土地出讓收益優(yōu)先用于農業(yè)和農村基礎設施建設；不僅要強調增加財政“三農”資金投入，而且要重視引導更多的信貸資金和社會資金投向農業(yè)農村。農民工向市民角色的轉型是大勢所趨，不可逆轉。在城鄉(xiāng)一體化進程中要保護農民土地權益，要讓農民吃下一顆長效定心丸，不能再折騰農民了。

一、“十二五”期間農民工市民化進程會更快

農民工向市民角色的轉型是大勢所趨，不可逆轉?！笆濉逼陂g，農民工市民化進程會更快。第一，它是解決“三農”問題的需要，如果我們不徹底轉移農村人口，就不能為現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展、為農村的發(fā)展創(chuàng)造一個基本的條件。第二，如果不推進農民工的市民化，城鎮(zhèn)化就不可能健康發(fā)展?，F(xiàn)在統(tǒng)計的城鎮(zhèn)常住人口當中，每四個里面就有一個是外來的流動人口，主要是農民工群體，這些人在城市沒有歸屬感，也沒有人真正認為他們就是城市人。這說明中國的城鎮(zhèn)化不徹底，是夾生的，質量不高。第三，農民工這么龐大的群體，如果不能夠融入城市，甚至受到一些歧視，享受不到同等的權利，會積累很多的矛盾。

實現(xiàn)農民工向市民角色轉型，是一個順應億萬農民工意愿和我國現(xiàn)代化建設要求的重大轉變。從我國農民工流動和就業(yè)的一些重要特征看，推進農民工市民化已經(jīng)有了一定的現(xiàn)實基礎。農民工就業(yè)的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。完全脫離農業(yè)生產、常年在外打工的農民工比例已經(jīng)占到較大比重。目前，上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農民工已經(jīng)超過1億人。新生代農民工多數(shù)不具備從事農業(yè)生產的技能，不會再回到農村。雖然在戶籍上還是歸屬于農民，但他們中的多數(shù)人，在城市成長、甚至出生在城市，融入城市的意愿強烈。

農民工的市民化不僅關系到內需，更關系到民生。城鎮(zhèn)化要真正體現(xiàn)以人為本，必須把解決農民工這個龐大群體的民生問題放在一個更加重要的位置上。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心課題組最近對6300多位農民工的問卷調查，農民工迫切需要解決的問題排序是這樣的：第一位是提高工資收入水平，其次是健全社會保險問題，第三是解決住房問題，第四位是解決在城市看病難問題，其他問題有：改善勞動條件、子女享受平等教育等。

近年來，各地各部門高度重視，將農民工工作擺在重要位置，在推進農民工市民化方面進行了很多有益的探索。但總的來看，保護農民工合法權益的長效機制還沒有形成；農民工進得了城，但留不下的問題仍很突出；農民工管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，我們現(xiàn)在的政策與農民工的需求相比還有很大的距離。

去年以來，對戶籍制度改革多有討論，有13個省已經(jīng)宣布改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，并統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍。但根據(jù)去年對五個進行戶籍制度改革的城市的調研，結果發(fā)現(xiàn)，戶籍是統(tǒng)一了，但沒有一個城市在統(tǒng)一戶口以后，做到讓這些外來的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正實現(xiàn)均等化。

農民工變市民，不是簡單地改寫戶口本。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。市民化是一個長期過程，服務的完善不可能一蹴而就。對于已經(jīng)具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業(yè)培訓、職業(yè)教育、計劃生育等，應率先實現(xiàn)同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工。筆者建議，城市應該以開放和包容的胸襟，對農民工由排斥到接納，由管制轉向服務，逐漸改變他們這種邊緣人的社會地位。

二、只有地政穩(wěn)定，社會才能安定

農民與土地是唇齒相依，只有土地定權，農民才能夠定心。只有讓每個農民拿到一個像結婚證一樣有法律效力的土地權利證書，農民心里才踏實。只有地政穩(wěn)定，社會才能安定。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三農”問題目前的核心是土地問題，焦點、難點、重點、分歧點都在土地問題上。

土地問題現(xiàn)在大家最關注的就是農民工在城市落戶定居后，農村的承包地、宅基地怎么辦？有的專家提出，給農民工城市戶口，讓他們享受公共服務，他們卻不放棄土地，這不公平、不合理。

首先要講清土地是哪里來的，土地不是國家無償給農民的一種福利，土地對農民來講意味著什么呢？土地是一種生產要素，土地是農民的生存保障，更重要的是，土地是農民祖祖輩輩積攢下來的一種財產。所以說我覺得不能老惦記農民這塊地，老是去跟農民比不公平。實際上我們這么多年以來，對城市比對農村，我們的政策要優(yōu)惠多了。如果農民工平等享受公共服務的權利，要以放棄土地財產權為代價才能獲得，這是對農民更大的不公平。

在我們對6300多位農民工的調查中，回答“你如果在城市落戶定居以后，怎么處置自己承包地？”這一問題時，80%的人希望保留，自己種，或者出租；6.6%的人認為，戶口換土地，若有償，可以放棄；只有2.6%的人認為有戶口以后，就可以無償放棄。

在城市落戶定居以后，農村宅基地怎么辦？66.7%的人選擇要保留；12.3%的人說要有償轉讓；若給戶口是可以有償放棄的，只占到4.7%；有11.4%的人認為可以拿著宅基地置換城市的住房。

上述數(shù)據(jù)表明大多數(shù)農民工不愿意為一紙戶口輕易放棄農村的承包地、宅基地，他們是理性的。

在中國，任何一個政策，如果違背農民的意愿，肯定要失敗，各個地方搞戶籍制度改革，如果就盯讓農民放棄承包地和宅基地上，肯定走不通，農民也不會答應。農村的改革最重要的一個成果就是不斷強化農民的土地權利，如果農民工在城市落戶硬與農民放棄土地權利掛鉤，可能會對農民的長遠利益造成更大的損害。

近年來，宅基地整理與村莊整治在不少地區(qū)推進很快，明顯的好處是節(jié)約了用地，為城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)建設爭取了用地指標。但工業(yè)和城市發(fā)展缺地，不能主要靠“拆村騰地”來解決，盤活城鎮(zhèn)存量建設用地也有很大潛力；城市建設缺錢，更不能靠開發(fā)經(jīng)營農村集體建設用地來籌措，必須最大限度地讓農民分享開發(fā)經(jīng)營集體建設用地帶來的收益，真正能夠造福農民。

現(xiàn)在許多地方建設用地指標緊缺，城市拆遷的成本越來越高，搞城市化缺地怎么辦？就是讓農民上樓？筆者認為，在城市規(guī)劃區(qū)以內可能有它的合理性，如果農民住到樓上去務農，而我們的目的只是為了要地，這肯定要出問題。另外，現(xiàn)在很多城市發(fā)展的資金來源是靠經(jīng)營土地，下一步可能會把城鄉(xiāng)的土地一塊經(jīng)營，把農村的建設用地拿過來出讓，抵押貸款，錢全部用于城市建設，這不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

篇3

內容摘要:本文認為在制度適應的視角下,由于征地補償制度,現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產權制度的問題,導致了失地農民的養(yǎng)老保障制度建設出現(xiàn)困難,因此應該相應改革或者改進現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產權政策制度,確保失地農民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

關鍵詞:城鄉(xiāng)一體化 失地農民 養(yǎng)老保障 制度適應

城郊失地農民是城鄉(xiāng)一體化的必然產物

在城鄉(xiāng)一體化進程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內謀求融合發(fā)展、協(xié)調共生,而城郊則是城市和農村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農工辦統(tǒng)計,1999年到2004年初,共有失地農民59萬人。其中,完全失地的農民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農民34.23萬人,占全市農民總數(shù) 10%左右,約占全國失地農民總數(shù) 1/ 70。

絕大數(shù)城郊農民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進路”上,由于其文化素質和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計,在北京市自謀職業(yè)的失地農民中,自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農民大量轉化為城市貧民,嚴重影響社會穩(wěn)定。

城郊失地農民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟規(guī)律

1.補償安置的標準過低?，F(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產價格形成了強烈反差,與國民經(jīng)濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元,18歲以下 0.6萬元,女50歲,男60歲以上為 1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等,2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農民兩者之間的經(jīng)濟補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農民補償權益。據(jù)有關資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農民的價格“剪刀差”從農民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農村集體25%-30%,而農民只占5%-10%,從絕對量來看,農村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導致了失地農民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式?，F(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業(yè)、福利保障、義務教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設上看,城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農民屬于農轉非人員已不是單純的農民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。

(三)土地產權制度不完備致使農民社會主體地位低下

我國法律規(guī)定,農村土地屬于農民集體所有,農民擁有使用權,這從法律上剝奪了農民對土地的處置權(劉永佶,2004)。盡管農民是鄉(xiāng)村地權的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外,農民不擁有土地所有權,就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農村土地依法占有變?yōu)閲泻?政府成為土地所有權主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農民無關。因此,法律對農村土地所有權的規(guī)定,使農民失去了對土地補償費的索取權,更失去了對土地出讓金的索取權,不能享受土地增值收益,導致了在土地補償及轉型中城郊失地農民利益的雙重損失(公維才,2007)。

城郊失地農民養(yǎng)老保障制度建構

(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性

現(xiàn)存補償標準是按照土地年均產值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價值的差異,應該以土地收益為依據(jù)進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎,以相當補償為原則,提高征地補償和安置標準,一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎,科學合理地確定土地補償和安置補助費標準,提高失地農民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調好農民、集體及政府之間的利益分配關系,建立科學的土地利益分配機制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度,完善城郊失地農民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實只能讓城郊失地農民逐步進入城市,因此為了社會穩(wěn)定發(fā)展應該改革現(xiàn)行的戶籍制度,取消城鄉(xiāng)差異,建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農民為參保對象的險種,以失地農民自愿為前提,將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險。由政府的專門社會保障機構管理,專門用于解決失地農民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友,2004)。

(三)明確農民土地財產權,保護農民各種權益

根據(jù)我國產權理論,農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經(jīng)營權都直接來自于農民集體土地所有權,應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。因財產的所有權屬于物權,使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以,應盡快明晰農民的土地財產權,建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度,切實保障農民土地財產合法權益。農民集體土地權利其實質意義上是農民集體的財產權,分割到農民自然人即為私有財產權。國家實行土地征用時,應以平等的姿態(tài)與農民對等洽談,不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為,而應充分尊重農民的土地產權,實現(xiàn)農民集體土地的產權價值,確保被征地農民的利益(陳彬文,2009)。

(四)構建保障機制,確保制度的操作性和持續(xù)性

政府應該更多地承擔起保障失地農民基本生活的責任。首先,中央應設立專項資金補貼失地農民養(yǎng)老保險。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設立“農地交易特別稅”,實行累進制,將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里,建立“國家失地農民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補貼失地農民養(yǎng)老保險的資金來源。其次,地方各級政府適當提高承擔比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應適當提高承擔比例,減輕失地農民的經(jīng)濟負擔(林黎,2009)。

參考文獻:

1.徐虹,劉堯.4月1日啟動實施成都征地農轉非人員有了社保.成都日報,2004.3

2.章安友.土地征用制度創(chuàng)新與失地農民社會保障體系的構建.臺州論壇,2004(3)

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關鍵詞：少數(shù)民族地區(qū) 城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化 文獻綜述

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險構成的我國基本醫(yī)療保障體系框架已初步形成。截至2011年7月，全國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保參保人數(shù)達12.7億人，覆蓋率達95%。醫(yī)療保險基本實現(xiàn)全覆蓋的成績下也凸顯了資源重復投入、醫(yī)療保障不均等、城鄉(xiāng)分割愈加嚴重等一系列問題，近年來，國內外學者對城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化進行了深入探討并取得了豐碩成果，而少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的研究卻亟待加強。筆者對比普通地區(qū)和民族地區(qū)醫(yī)保一體化的研究現(xiàn)狀并作文獻綜述，以期豐富該理論研究。

一、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化研究

目前城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化研究主要集中在國內，國外關于中國城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化的研究較少，國內研究主要集中在城鄉(xiāng)醫(yī)保非一體化的原因和統(tǒng)籌措施上。

在城鄉(xiāng)醫(yī)保非一體化原因上，國內學者從體制和制度的視角進行了詳細研究，認為城鄉(xiāng)二元結構、政府政策、財政體制等是主要原因。如李賴志，汪紅奎（2008）認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保險首先的制約因素是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的對立及城鄉(xiāng)戶籍弊端，未能帶來醫(yī)療保險社會化與城市化的協(xié)調發(fā)展。張曉杰（2010）指出各區(qū)域城市化水平差距縮小,但各區(qū)域基本公共服務資源配置的差距漸趨擴大,其中社會保障和醫(yī)療水平差距巨大這一局面的形成除了歷史因素和資源稟賦影響外,政策機制是造成區(qū)域差距的關鍵。葛延風（2007）認為對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的特殊性缺乏清醒的認識,將醫(yī)療服務機構視同于一般企業(yè),選擇了一條過度市場化的改革道路,是導致醫(yī)療衛(wèi)生體制變革中出現(xiàn)偏差導致公平性和效率低的原因之一。

在推進城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化的對策建議中，學者提出了相應措施，如荏苒（2011）指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險一體化的關鍵是打破城鄉(xiāng)二元分割的體制障礙和政策限制。鄭功成（2010）提出在推進醫(yī)療保障制度建設與發(fā)展進程中，政府應改革和調整財政公共衛(wèi)生支出的方向和結構, 重點資助弱勢群體參加醫(yī)療保險。就具體的步驟安排上，多數(shù)學者注重實現(xiàn)此目標的階段性和漸進性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民醫(yī)保的發(fā)展方向是“一元制”，但各地區(qū)應該根據(jù)具體情況，在兼顧公平性原則的前提下，通過整合制度、完善制度設計和配套措施來實現(xiàn)全民醫(yī)保。

二.少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度一體化研究

近年來學者的研究主要從宏觀角度對少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務進行分析，較少對少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度一體化展開廣泛深入的研究。

1. 少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務研究

李鴻（2008）分析了民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)城鄉(xiāng)以及不同民族群體之間在公共服務領域存在的差異和突出矛盾，提出要在推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的進程中，加快建立民族地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體制。譚彥紅（2010）則運用圖表、數(shù)據(jù)形象對比了民族地區(qū)與全國的基本公共服務均等化程度，包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎設施、社會保障等方面。通過廣西與其它地區(qū)的對比，探討了短期要加大對民族地區(qū)的轉移支付力度，長期應采取措施促進區(qū)域經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的路徑選擇。

2.少數(shù)民族地區(qū)農村醫(yī)療保險制度研究

張紅梅（2007）以重慶市酉陽土家族苗族自治縣為例，分析了西部少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療保障制度的現(xiàn)狀，如醫(yī)療資金運用不當、醫(yī)療條件落后等，強調只有深化合作醫(yī)療制度，才能真正促進西部少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。云秀清（2007）指出民族地區(qū)農村醫(yī)療保障和農民生存權利值得引起高度關注，這種現(xiàn)象被描述為“雙重失衡中的失衡”，據(jù)此提出了對策，即在思想上態(tài)度上重視農民和農業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生服務體系重點放在鄉(xiāng)村級，區(qū)別對待不同經(jīng)濟收入群體等等。

3.少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)保一體化研究

史艷芳（2011）分析了少數(shù)民族地區(qū)的特點，就少數(shù)民族地區(qū)的新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保統(tǒng)籌情況與試點地區(qū)進行了對比，得出了少數(shù)民族地區(qū)二者統(tǒng)籌存在的問題：管理體制不順，制度銜接不到位；籌資范圍標準有差異；報銷手續(xù)煩瑣等，并提出了少數(shù)民族地區(qū)二者統(tǒng)籌需要考慮的問題：一是完善落實國家政策，提高中央宏觀指導力度，改變少數(shù)民族地區(qū)社會落后狀況，二是改革中國現(xiàn)行行政體制，妥善解決新農合、城鎮(zhèn)新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的統(tǒng)一管理歸屬問題，三是完善長效籌資機制，四是完善民族地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險政策體系。

三、結論

綜上，目前關于城鄉(xiāng)醫(yī)保制度一體化的研究較為成熟，但對少數(shù)民族地區(qū)相關方面的研究既不充分也不專門，對少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障均等化的研究勢在必行。筆者認為首先應對少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)保一體化的運行情況進行實證研究，分析其特殊性；其次運用文獻資料、個案研究和比較研究歸納醫(yī)保一體化的普遍規(guī)律；三是對比二者差距，研究適合少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)保一體化的路徑。

參考文獻：

[1]李賴志,汪紅奎.基于城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險社會化問題研究[J].黑河學刊,2008（6）.

[2] 張曉杰.城市化、區(qū)域差距與基本公共服務均等化[J].經(jīng)濟體制改革,2010（2）.

[3] 葛延風,貢森.中國醫(yī)改:問題根源出路[M].北京：中國發(fā)展出版社,2007.

[4] 荏苒.城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化與城鄉(xiāng)醫(yī)療保險內涵解析[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2011(11) .

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論文摘要:本文認為在制度適應的視角下，由于征地補償制度，現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產權制度的問題，導致了失地農民的養(yǎng)老保障制度建設出現(xiàn)困難，因此應該相應改革或者改進現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產權政策制度，確保失地農民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

一、城郊失地農民是城鄉(xiāng)一體化的必然產物

在城鄉(xiāng)一體化進程中，需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內謀求融合發(fā)展、協(xié)調共生，而城郊則是城市和農村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看，土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農工辦統(tǒng)計，1999年到2004年初，共有失地農民59萬人。其中，完全失地的農民24.78萬人，人均耕地 0.3畝以下的農民34.23萬人，占全市農民總數(shù)10%左右，約占全國失地農民總數(shù)1/ 70。

絕大數(shù)城郊農民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進路”上，由于其文化素質和專業(yè)技能低下等因素，他們很難進入城市化的生活，成為三無的困難戶。在“退路”上，由于土地被征用，農民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農民即期補償普遍只能維持3-5年，可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計，在北京市自謀職業(yè)的失地農民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%，而江蘇省無錫市失地農民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農民總數(shù)的15%(楊炳照，2009)。城郊失地農民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶，使失地農民大量轉化為城市貧民，嚴重影響社會穩(wěn)定。

二、城郊失地農民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟規(guī)律

1.補償安置的標準過低?，F(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償，既沒體現(xiàn)土地潛在收益，又沒考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障的雙重功能，更沒體現(xiàn)土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產價格形成了強烈反差，與國民經(jīng)濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法，中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人，郊縣為2-4萬元/人，中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元，18歲以下。.6萬元，女50歲，男60歲以上為1.6萬元，補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算，只能維持7-8年，而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等，2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農民兩者之間的經(jīng)濟補償分配比例，集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數(shù)人手中，為尋租提供了有利載體，易侵犯失地農民補償權益。據(jù)有關資料顯示，改革開放以來，政府通過征地農民的價格“剪刀差”從農民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%，農村集體25%-30%，而農民只占5%-10%，從絕對量來看，農村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正，2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則，造成各地對征地安置補償費分配混亂，這也直接導致了失地農民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式?，F(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業(yè)、福利保障、義務教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能，這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設上看，城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助，以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農村，社會保障卻存在整體性的制度缺失，社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例，目前并未完全普及開展，并且保障的內容上還存在很大的差距《孫文基，2006)。而城郊失地農民處在一個尷尬的境地，他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民，得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外，城郊失地農民屬于農轉非人員已不是單純的農民，養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。

(三)土地產權制度不完備致使農民社會主體地位低下

我國法律規(guī)定，農村土地屬于農民集體所有，農民擁有使用權，這從法律上剝奪了農民對土地的處置權(劉永信，2004 )。盡管農民是鄉(xiāng)村地權的實際主人，但卻不是法理意義上的所有者，因此在實際征地過程中往往處于失語階層，屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留，更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外，農民不擁有土地所有權，就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農村土地依法占有變?yōu)閲泻?，政府成為土地所有權主體，從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農民無關。因此，法律對農村土地所有權的規(guī)定，使農民失去了對土地補償費的索取權，更失去了對土地出讓金的索取權，不能享受土地增值收益.導致了在土地補償及轉型中城郊失地農民利益的雙重損失(公維才，2007)。

三、城郊失地農民養(yǎng)老保障制度建構

(一)完善征地補償機制，提升制度的替代性和績效性

現(xiàn)存補償標準是按照土地年均產值計量的，但若土地的價值補償僅以土地的產值為依據(jù)，就不能體現(xiàn)土地價值的差異，應該以土地收益為依據(jù)進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎，科學合理地確定土地補償和安置補助費標準，提高失地農民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調好農民、集體及政府之間的利益分配關系，建立科學的土地利益分配機制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度，完善城郊失地農民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實只能讓城郊失地農民逐步進入城市，因此為了社會穩(wěn)定發(fā)展應該改革現(xiàn)行的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)差異，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農民為參保對象的險種，以失地農民自愿為前提，將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險。由政府的專門社會保障機構管理，專門用于解決失地農民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友，2004)。

(三)明確農民土地財產權，保護農民各種權益

根據(jù)我國產權理論，農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經(jīng)營權都直接來自于農民集體土地所有權，應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。因財產的所有權屬于物權，使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以，應盡快明晰農民的土地財產權，建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度，切實保障農民土地財產合法權益。農民集體土地權利其實質意義上是農民集體的財產權，分割到農民自然人即為私有財產權。國家實行土地征用時，應以平等的姿態(tài)與農民對等洽談，不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為，而應充分尊重農民的土地產權，實現(xiàn)農民集體土地的產權價值，確保被征地農民的利益(陳彬文，2009)。