序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇農村用地管理，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：農村；土地使用權；流轉

關于農村集體建設用地使用權流轉的討論由來已久，盡管就是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農村集體建設用地使用權的流轉已經大量存在，其數量和規模也呈現明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉（鎮）村工業企業在完成改制和改組過程中，大部分已經實現非農建設用地流轉，涉及到集體建設用地面積25萬畝左右；珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結合部家電市場、建材市場和集貿市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調研區域農村集體建設用地中參與流轉的比例均在50%以上，部分地區甚至高達80%。面對農村集體建設用地大量流轉的事實，繼續討論是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場顯然是不合時宜的，既然流轉市場已經存在，問題的焦點就應該是弄清導致流轉的深層原因，流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。

一、農村集體建設用地使用權流轉的深層原因

（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。

（二）土地利用方式的轉變迫切需要流轉市場的調節

眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。1999年有關統計表明，全國2000多萬家鄉鎮企業分布在縣城和鄉鎮的不足10%，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。2004年全國土地利用變更調查資料顯示，全國村莊建設用地2.48億畝，城鎮建設用地0.51億畝，按照農村人口75705萬和城鎮人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設部人均城市用地最高標準的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠遠超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機制、價格機制和競爭機制的作用，可以實現土地要素的充分流動，從而保障資本、技術、勞力和土地更優的結合。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。

（三）農民增收和農村穩定要求開辟土地流轉新途徑

據統計，2006年全國鄉村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉收入差距還呈現明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑，“低進高出”的特點突出，征地前后土地價格相差甚遠，不可避免的造成農民心理失衡，因此產生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農村發展的不和諧音符。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。雖然因產權制度缺陷還存在侵害農民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農民從中獲得的好處是很明顯的。

（四）集體土地產權安排為土地流轉博弈創造了空間

盡管國家法律對農村集體建設用地的流轉做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農民集體就掌握著土地的實際處置權。同時，由于鄉鎮企業用地、村民宅基地等農村集體建設用地長期無償使用，鄉鎮企業和農民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權，作為利益相關者，他們在土地流轉中自然具有重要的發言權。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農村集體建設用地流轉中常常處于被動地位。一方面被流轉主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關信息，另一方面又必須對流轉行為負責，被動的進行事后管理，因而土地管理者在農村集體建設用地流轉管理上的權力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉博弈創造了空間。通過構建博弈模型和求解表明，農村集體建設用地使用權流轉可以顯著提高各方預期收益，轉出者能夠獲得豐厚的土地經營收益，轉入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉帶來的土地增值收益。因此，農村集體建設用地使用權流轉是集體土地產權制度下流轉各方利益博弈的必然結果和大勢所趨。二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題

（一）法律法規安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律規定對流轉形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！钡诹l規定：“農村村民只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！钡诹龡l規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外?！鄙鲜鲆幎ㄒ环矫鎸w建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。

2．對集體產權的歧視成為合理流轉的阻礙。土地管理法明確規定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設用地使用權流轉基本不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻要受到諸多阻撓。同時，根據公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強制轉為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經常發生政府低價征地高價轉出的現象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產權主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產權得不到公平對待的情形下，集體產權主體往往會繞開法律法規限制，自發的流轉土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉鎮企業用地使用權通過破產或兼并等形式發生流轉，另一方面，更多的則是集體建設用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等多種形式流轉土地使用權，使得土地隱易大量存在。

（二）土地流轉的管理工作較為混亂

1．流轉前的用地審批管理跟不上。按照法律規定，集體建設用地的獲取必須持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。但實際上，由于鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的重要支柱，受經濟利益驅動，地方政府往往在集體建設用地安排上“開綠燈”，部分鄉鎮企業隨意圈地，未批先用和少批多用的現象時有發生；農民作為土地的實際占有者，未經批準在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現象屢見不鮮。集體建設用地審批管理的不規范給土地使用權的流轉帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產權上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設用地的流轉，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉中的市場調控管理不到位。由于對集體建設用地使用權流轉的限制，大量集體建設用地使用權處于自發無序的流轉狀態，管理部門對于流轉情況不明，缺乏有效的調控工具，使得流轉市場呈現混亂局面。例如，農村集體或集體建設用地者未經批準直接轉出土地使用權，流轉過程中的隨意定價，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉鎮企業流轉涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調控土地市場供給規模的能力大打折扣，市場土地供應計劃落實困難。

3．流轉后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉鎮企業土地利用的重要特點，促進集體建設用地向園區集中，發揮企業規模積聚效應，提高企業集約用地水平是集體建設用地使用權流轉的重要目標。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉大量存在，土地利用仍然呈現混亂狀態，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉隱含收益的存在還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占耕的問題，增加流轉后的土地利用管理困難。

（三）土地流轉收益分配關系不合理

按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權的壟斷，土地所有權和使用權的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經營權的壟斷，使用那些質量較優的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產生的生產率差別引起的地租差額。集體建設用地屬于農村集體所有，按照地租理論，土地所有者應該完全享有絕對地租，而級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但實際調查表明，除部分試點區域外，很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。

（四）對國有土地市場形成一定沖擊

一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。

三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策建議

（一）加快法制建設，提供制度保障

一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。

（二）做好產權登記，完善流轉平臺

首先是明確產權主體與內容，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內占有和使用土地的，應確認相應范圍的土地為相應的村民小組所有；其他屬于村農民集體所有的，應承認現狀，由村農民共同所有，村農民集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理；而屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應依法確認為鄉（鎮）農民共同所有，由鄉（鎮）農民集體經濟組織負責經營和管理。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。例如，農村集體建設用地流轉前，轉出方必須持有相關部門核發的集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，否則，必須補辦相應權屬證書；發生流轉的，必須持有關證明到相關部門進行變更登記，換發土地使用權證書等。

（三）實行有償使用，合理分配收益

集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費標準，嚴格根據宅基地的面積和區位條件等因素征收有償使用費；其次，不同區域應采取不同的有償使用政策，在經濟條件較好和流轉較為活躍的地區，可以全面實施宅基地的有償使用，促進土地的合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大農村腹地，流轉相對不足，可以考慮采取先流轉后收費的辦法，并適當減免收費額度。對于鄉鎮企業用地等競爭性較強的集體建設用地，要抓住鄉鎮企業改組、改制的契機，嚴格按照市場準則收取土地有償使用費，對于企業發展存在短期經濟困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經驗，采取招標、拍賣和協商結合，出讓、出租與入股結合，一次性付款與分期付款結合等形式，確保完成鄉鎮企業用地初次流轉的有償配置。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

（四）劃定入市條件，明確流轉程序

首先，進入市場流轉的農村集體建設用地必須權屬合法，符合規劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農地轉用之實，非法侵占農地進行集體建設用地流轉。其次，要嚴格供地政策，認真執行國家限制和禁止類供地目錄，不符合國家宏觀調控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉范圍，除鄉（鎮）村獨自自辦的鄉（鎮）村企業用地，以及鄉（鎮）村公共和公益事業建設用地仍可按規定通過辦理集體非農建設用地使用手續獲得土地使用權外，其余項目用地，必須通過集體土地流轉方式在土地市場運行中取得土地使用權。當然，不排除有的項目仍可采用集體土地轉為國有土地后以出讓的方式取得土地使用權。最后，要按照程序流轉，集體土地流轉時，要區別首次流轉和再次流轉，一般要經過流轉備案審核或經所有者同意，地價評估，達成流轉協議，辦理土地權屬登記等步驟。

篇2

第二條  本辦法所稱農村宅基地用地是指農村居民個人取得合法手續用以建造住宅的土地，包括房屋、廚房和院落用地。

第三條  河南省土地管理局主管全省農村宅基地用地的管理工作，市（地）、縣（市、區）土地管理部門負責本轄區內農村宅基地用地的具體管理工作。

第四條  農村宅基地屬于集體所有。農村居民對宅基地只有使用權，沒有所有權。宅基地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉讓。

第五條  農村宅基地的使用應遵循節約和合理利用每寸土地，切實保護耕地的原則，盡量利用荒廢地、崗坡劣地和村內空閑地。

村內有舊宅基地和空閑地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等?；巨r田保護區、商品糧基地、蔬菜基地、名特優農產品基地等一般不得安排宅基地。

第六條  農村居民建造住宅，應嚴格按照鄉（鎮）村建設規劃進行。嚴禁擅自占用自留地、自留山建造住宅。

第七條  農村居民建造住宅，以戶為單位，每戶宅基地的用地標準，應嚴格按照《河南省〈土地管理法〉實施辦法》第四十八條的規定執行。禁止任何單位和個人擅自突破用地標準。禁止隨意套用地域類別。

第八條  具備下列條件之一的，可以申請宅基用地：

（一）農村居民戶無宅基地的；

（二）農村居民戶除身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標準的；

（三）集體經濟組織招聘的技術人員要求在當地落戶的；

（四）回鄉落戶的離休、退休、退職的干部、職工、復退軍人和回鄉定居的華僑、僑眷、港澳臺同胞，需要建房而又無宅基地的；

（五）原宅基地影響規劃，需要收回而又無宅基地的。

第九條  有下列情況之一的，不得安排宅基地用地：

（一）出賣、出租或以其它形式非法轉讓房屋的；

（二）違反計劃生育規定超生的；

（三）一戶一子（女）有一處宅基地的；

（四）戶口已遷出不在當地居住的；

（五）年齡未滿十八周歲的；

（六）其它按規定不應安排宅基地用地的。

第十條  村民申請宅基地，應向村農業集體經濟組織或村民委員會提出用地申請。農村宅基地的申報程序和審批權限按照《河南省〈土地管理法〉實施辦法》第四十七條的規定執行。

《農村居民宅基地用地申請書》和《農村居民宅基地用地許可證》由省土地管理局統一印制。

第十一條  農村宅基地用地實行計劃管理。農村居民建住宅用地列入國民經濟和社會發展計劃，由省統一下達用地指標，并逐級分解，落實到村。宅基地用地計劃指標必須嚴格執行，未經批準不得突破。

第十二條  農村居民建住宅，應一戶一處按規定的標準用地。超過規定標準的，超過部分由村民委員會收回，報鄉（鎮）人民政府批準，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村鎮建房用地管理實施辦法》實施前已占用的宅基地，每戶面積超過規定標準一倍以內而又不便調整的，經當地縣級人民政府批準，按實際面積確定使用權。

第十三條  農村宅基地有償使用應擴大試點，具體辦法由省轄市人民政府、地區行政公署根據實際情況確定。

實行宅基地有償使用試點的，應遵照“取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當”的原則，擬訂收費標準，逐級報省物價局、財政廳批準后實行。

收取的宅基地使用費實行村有鄉（鎮）管、專戶儲存，?？顚Ｓ?，主要用于本村的公共設施和公益事業建設，任何單位和個人不得侵占、挪用。并應建立嚴格的財務管理制度，公開帳目，接受群眾監督。

第十四條  城鎮非農業戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應當經其所在單位或者居民委員會同意后，向土地所在的村農業集體經濟組織或者村民委員會或者鄉（鎮）農民集體經濟組織提出用地申請。使用的土地屬于村農民集體所有的，由村民代表會或者村民大會討論通過，經鄉（鎮）人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準；使用的土地屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織討論通過，經鄉（鎮）人民政府審查同意后，報縣級人民政府批準。

嚴禁城鎮非農業戶口居民個人私自向村民委員會或村民小組購地建房。

第十五條  縣（市、區）、鄉（鎮）、村應把農村宅基地用地管理納入地籍管理，以村為單位建立完善的地籍檔案。宅基地使用權需要變更的，按照地籍管理的要求，報核發土地使用證部門辦理變更登記和換證手續。

第十六條  農村宅基地的用地審批應接受群眾監督，實行用地指標、審批條件和審批結果三公開制度。

第十七條  對擅自突破宅基地用地計劃指標，致使土地被亂占濫用的，或利用職權擅自批宅基地的，所在單位或上級有關機關，應根據情節輕重對主管人員或直接責任人員給予行政處分。

第十八條  凡未經批準或采取弄虛作假等手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上土地管理部門或鄉級人民政府限期拆除或沒收在非法占用的土地上新建的房屋，責令退還非法占用的土地。

第十九條  買賣或者以其它形式非法轉讓土地建房的，由縣級以上土地管理部門沒收非法所得，限期拆除或沒收買賣和其它形式非法轉讓的土地上新建的建筑物，并可以對當事人處以非法所得50%以下的罰款。

第二十條  經批準的宅基地劃定后，超過一年未建房的，由原批準機關注銷批準文件，收回土地使用權。

第二十一條  被罰款的單位和個人必須按規定時間如數交付罰款。逾期不交的，每日加收相當于罰款數額千分之三的滯納金。罰沒收入交同級財政部門。

第二十二條  當事人對行政處罰決定不服的，可在接到處罰決定書之日起十五日內向作出處罰決定的上一級行政機關申請復議，也可以直接向人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

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關鍵詞：農村；建設用地；管理建議

中圖分類號： S-1 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-1

在我國社會飛速發展的宏觀環境帶動下，農村人口的物質生活水平實現了逐步提升，改善居住條件的期望越來越高，國家和社會對于新型農村的建設也給予了高度重視和有力支持，并將其列為推動和諧社會建設的重點工程。對于農村建設用地管理工作而言，如何通過有效的措施使農村建設用地實現規范化是其全部工作的核心。秉承實現農村建設用地管理工作規范化的思想，提出幾點加強農村建設用地管理的措施與建議，從而實現社會的科學發展。

1 完善對城鎮開發建設的規劃與引導

為了有效落實國家對于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方針政策，加強對農村建設用地的管理，推動綜合性開發建設工作的發展，可以采取以下幾點措施。

1.1 進行城鎮建設的綜合性開發

城鎮建設的綜合性開發涵蓋基礎設施建設、房屋建設以及舊城改造等一系列開發活動，并且要滿足城鎮總體規劃的具體要求，達到“若開發、即建成、終收效”的目的，使每一寸土地都實現綜合效益的最大化。

1.2 以國家在非農業建設用地方面的計劃指標進行城鎮建設綜合性開發的控制

國土資源管理單位在進行城鎮建設的綜合性開發方面的計劃編制時，需要以落實開發建設用地計劃為出發點，以實現土地開發建設的綜合性平衡為目的。未被劃入年度用地計劃指標的建設沒有申請用地的資格，絕對禁止先征待用以及未征先用的現象發生。

1.3 國土資源部門要發揮協助作用

國土資源部門需著力宣傳新型農村建設所涉及的土地政策，并且為政府在土地利用方面的總體規劃的修改發揮協助作用，主動參與到新型農村建設的有關規劃中，保障有關規劃的無縫銜接。

2 加強對鄉村建設用地的管理

對于鄉村建設用地方面相關管理制度的改革與創新，應從遵守“五個有利于”的角度出發，并且以實現“五個有利于”為目的?！拔鍌€有利于”的具體內容為：有利于節約土地使用量；有利于土地公有制的持續；有利于培養和發展統一的土地市場；有利于為更多的農民創造福利；有利于實現一體化。但是對于當前的住宅基地建設仍存在諸多問題，例如，有些農戶出現“一宅多戶”或者通過欺騙方式獲取住宅基地建設權；某些交通不通暢的自然村逐漸集中于小城鎮。針對上述問題采取合理規劃土地使用格局、合理調整土地使用結構等方式，實現變廢棄土地為可用土地的目的。

3 加大土地開發整理力度

在眾多國土資源的管理工作中，土地開發整理是其中的一項重點工作，在實現耕地占補平衡、促進農村產業結構的調整以及推動經濟向可持續方向發展等方面具有十分重要的作用。根據在具體的土地開發整理過程中出現的狀況，以緩解在非農建設用地方面的緊張局面為目的，以修正的土地利用總體規劃為導向，完善土地開發整理相關規劃，實現由土地開發的主體地位逐漸過渡到土地整理復墾的主體地位。此外，應著力整治基本農田，將零散土地進行規整，并且通過提升配套的水利設施的數量、提升土地利用率等措施提升耕地的總體質量。

3.1 建立以土地整理為目標的審批制度

對于受到自然條件以及社會經濟條件雙重影響的土地來講，首先對其整理目標進行審批，因此，需建立一套以土地整理為目標的審批制度，其中土地整理目標需劃分為兩類，改善生態環境項目和增加耕地項目。

3.2 對土地項目整理進行過程優化

無論是項目的前期規劃、項目施工還是規劃設計工作之間都存在諸多問題，造成了人、財、物、料的巨大浪費，從而影響了項目整體質量。對土地項目整理進行過程優化，需減少各部門間的重疊環節，從而縮短工期，實現人、財、物、料的節約，進而提升項目整體質量。

3.3 加強農村土地整理機構的建設

農村土地整理項目是政府統一帶動的，由國土、財政、農業等相關部門共同參與的，通過對土地整理工作的全局性指導，將農村土地工程做成典型的“惠民工程”。

4 對鄉村企業用地進行合理規劃

近年來，隨著經濟的快速發展，具有良好工業基礎的鄉村，要充分發揮資源優勢，加大對于新型農村建設的宣傳，為政府修訂總體規劃做出協助，主動參與到相關規劃中來，并且充分了解當地居民對于新型農村建設的期望，制定出與實際情況相吻合的建設規劃。與此同時，包括耕地保護和基本農田數量等強制性內容在內的指標均要納入考慮范圍，從而實現土地的節約使用。

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2.農村80%以上的新房是為新婚夫妻結婚而建造，結婚就得建新房這已是不成文的規定，但是，在農村，各村各戶收入差距越來越大，而結婚基本投資的房屋投資卻相對“平均化”了，無論收入高低，現金多少，如果是為了娶媳婦，就不得不建造新房，不僅要建，而且要參照本村已有新房的較高水平，否則就很難“交差”，這種不得不打腫臉充胖子的結果使農村住房進一步“高標準化”，于是造成農村住房閑置量與日俱增，常見一幢樓房只住一對夫妻，甚至空無一人，因為有相當一部分夫妻要求父母建房，只是為了象別人一樣“有房”，并不是為了“住房”。

3.農村家庭的小型化是農村住房用地面積增多的又一原因。現在的農村，新房建成了，兒子結婚了，小夫妻卻都要過二人生活，父母于是很知趣地留在老房子里生活，如果新房是在舊房子拆除后的宅基上修建，家中就會選擇一塊菜地或者在可耕地的一角建造簡易房居住，這是產生一戶多宅，住房用地面積增大產生的重要原因。

4.農村住宅用地和承包地的界定沒有嚴格的操作細則，在相當的程度上取決于鄉村干部的主觀操作，這種操作催生部分居民放棄舊宅，重新選擇新的宅基地建造房屋，在農村，歷史傳延下來形成的村落，甚至近幾十年來規劃的村落由于單戶住宅面積較小，且交通條件相對較差，居民于是選擇在開闊地帶，交通相對便利的地方建房，有條件的就建“門面房”。而舊房屋由于四鄰并未完全“撤出”，仍有少許人居住，不宜馬上復耕，于是舊房又荒廢在那里，這是產生一戶多宅，耕地浪費的又一原因。

5.農村三十年不動地的基本政策的施行，使農民住房用地隨之成了私有化。縣、鄉、村所做的新農村建房規劃成了“紙上談兵”，中看不中用，鄉村根據村落現狀和當地地理條件煞費苦心繪制的新村規劃圖很難得到貫徹落實。因為被劃成住宅區的土地往往為少數居民所承包，他們或者只需建造一幢房屋，或者一幢與不需要，而大量急需建房、準備娶媳的農戶卻苦于自己沒有規劃宅基地的使用權，只能“望地興嘆”，情急之下，只能“通融”一下鄉村干部，打個球，在自家可耕地中相對較靠近規劃區的地方建房。當然，鄉村干部也有義務幫助村民協調一下，讓兩者交換一下土地使用權，但是，由于諸多原因，使換地成功率極低，這樣就造成規劃區中房屋實際建造數量有限，且建造時間延續數年至十幾年，甚至幾十年，耕地和宅用地交錯使用，兩者均受不利影響，違規建房者造成四鄰耕地使用更是受損。至于拆除違規建筑問題，由于建房是農民在自家耕地上，用的是自家的錢，這錢往往是一戶人一輩子的心血，如果，將會嚴重激化干群矛盾，甚至拆除現場就會形成惡性事件，所以，根據現實調查發現：純粹農村違規建房被依法強制徹底拆除的可行性幾乎為零。這種執法缺乏可行性的結果，反過來又向村民傳遞一個信息：違規建造的房屋是無法拆除的，只要建了，就能使用，于是違規建房就越來越多，無法控制了。

6.大部分農村人搬遷到城鎮居住以后，仍不放棄農村的舊住宅和宅基地，原因是舊傳統觀念在起作用，他們認為老住宅是祖父物業，必須代代相傳，雖然已離家多年，老宅仍不放棄。當然，土地對于農村居民來說，不僅是生活之源，又有可能孕育著更多的發展機會，同時也是最后的生活保障，在城市謀求發展的農民，在激烈的競爭中又會把老家的土地當作創業失敗的最后保障，因此，農村居民對承包的土地不愿流轉，對住宅、宅基地也同樣不愿放棄。這是造成農村居民住宅用地增多的又一原因。

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關鍵詞：中小城市 農村 私人建房 違法用地 富陽市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

一、概況

富陽位于浙江省杭州市西南，緊鄰杭州市西湖區，是一座歷史悠久、人文薈萃、經濟繁榮、環境優美的城市。市域面積1831 平方公里，下轄25個鄉鎮、街道，276個行政村，31個社區（居委會），人口64萬。改革開放30 年來，富陽堅持以經濟建設為中心，解放 思想，搶抓機遇，開拓創新，呈現出經濟發展又好又快、城鄉發展統籌推進、經濟和社會協調聯動的良好局面。城市建設日新月異，城市管理碩果累累。2011年全市實現生產總值（GDP）491.2億元，人均生產總值達11700美元，已達到中等發達國家水平。

富陽素有“八山半水分半田”之稱，人多地少，用地矛盾尤為突出。隨著經濟社會全面發展，農民生活水平提高，對居住品質提升需求日益增強，農村土地私人建房違法用地現象日益明顯，給行政管理帶來了一定難度。

二、現狀問題

2011年部級土地變更衛星遙感涉及富陽市監測圖斑1180個，涉及土地總面積10008畝。根據初判，富陽市合法用地圖斑數364個,面積為4503畝，其中耕地1524畝；違法用地圖斑407個，面積為2424畝，其中耕地1284畝。其中農居點155個，面積667畝，其中耕地345畝；初判監測圖斑范圍內富陽市違法用地耕占比45.7%。其中農村私人建房違法用地就占了26.86%，農村私人建房管理形勢非常嚴峻。

三、原因分析

1、受傳統因素影響。很多農民認為“建房是自己的事，占的是自己的自留地，無需再到哪個單位辦理手續”。部分偏遠山村，只有老、幼、病、殘在家，一些法律、法規、政策根本無法真正宣傳到各村各戶，致使農民依法報建意識淡薄。農民建房不主動到相關行政主管部門辦理報建手續，相關行政主管部門就無法全面掌握農村私人建房情況，無法根據實際需要，因地制宜地進行業務指導，這樣就容易出現大量的“非法建筑”，而且這些建筑往往潛伏著各種各樣的糾紛隱患，易引發歷史遺留問題，影響農村社會大局穩定。

2、受法律意識的淡薄與缺乏權力的制度化約束影響。一些干部特別是村干部對“合理利用土地、切實保護耕地”基本國策的重要嚴峻性、對土地管理的禁止性規定和案件的審批程序知之甚少或警覺不足，還有些村干部法制意識淡薄，誤認為“土地集體所有”就等于集體的領導所有或者能左右決定；更有甚者，部分村干部為能在2011年度農村村級組織換屆選舉中當選，不顧法律、政策約束，對村民違法用地、違章建房作下承諾，致使“兩違”情況嚴重。由于沒有相應的制度、機構約束，從而縱容他們經常明知違法卻也敢作敢為。

3、受區域規劃的不穩定性影響。按現行制度，土地利用總體規劃與許多鄉鎮的長遠規劃未能對口銜接，已出臺的規劃隨著城市基礎設施建設及小城鎮化建設的步伐過快而很快發生變化，這種不穩定性的事實嚴重影響了對部分鄉鎮土地建設使用的監管力度。此外，為加快舊村改造和城鎮化建設步伐，2011年度，富陽市重新進行了農村村莊規劃調整。調整期間，農村私人建房審批作出暫停審批的決定，是造成農村私人建房違法用地的一個直接原因。

4、受政府建設傾向影響。上級部門每年安排給富陽市的用地指標數量有限。為更大限度的發展經濟，服務社會，有關部門偏側重于企事業單位用地，而提供給農村私人建房的用地指標很少甚至沒有，這與農村私人建房意愿無法得到統一，農戶審批建房見不到“曙光”，也是造成農村私人建房違法用地的另一個直接原因。

5、受國土資源管理部門沒有強制執行權，執法程序時間長的影響。根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，國土資源主管部門對違法占地所建的建筑及附屬物，沒有強制執行權。每一宗違法案件案件的強制執行必須申請法院強制執行。由于法院要保障當事人的訴訟和復議的權利、期限，從立案到最終執行，常常需要幾個月的時間。在這幾個月中，土地違法當事人往往不執行國土部門下發的責令停工通知書，繼續開工建設，到法院執行時工程有可能已經完工，土地執法監察的威懾力不能及時體現，客觀上導致了有人不斷以身試法。而違章建筑一旦建成后再去進行拆除，勢必給當事人造成更大的經濟損失，往往是血本無歸，更容易激化社會矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的發生。尤為突出的是，目前國土資源部門申請法院強制執行，均被法院以“客觀上無法執行”為由駁回申請。這樣一來，客觀上縱容了違法案件、違章行為。

6、受土地監督乏力的影響。富陽市“兩違”綜合防控機制的建立，很大程度上對于違法用地、違章建筑的打擊力度有了改善與加強。但是，部分鄉鎮（街道）對于動態巡查中發現的違法案件、違章建設行為很多時候只是進行勸阻，將有關情況上報并等待相關職能部門進行處理，而沒能發揮即建即拆的功能。而該類違法用地、違章建設行為往往由于得不到及時處理，一旦房屋或建筑物建成，要恢復原狀往往已經涉及到了更多的經濟利益，所以再動遷或強行拆除不再那么容易了。很多時候“兩違”綜合防控反而成了違法用地、違章建筑滋生的“溫床”。

7、受經濟利益的影響。由于經濟發展迅速，商品房價格飛漲，出租房屋的收入也非?？捎^。受經濟利益驅使，導致違章建筑屢禁不止，尤其在規劃區和城郊結合部，此類現象尤為嚴重。村民希望作為固定資產投資等待升值，在城市化、工業化的推進過程中等待政府的拆遷補償獲得實惠。其次，受房地產市場利潤影響，一些近郊農民受利益驅使，違章建房進行經營活動。對村民而言，同樣的違章建房，有的拆了，有的不拆，這就促使一些人產生僥幸心理，鋌而走險賭一把再說：不建肯定吃虧，建了還有一半的希望，有可能建成就好。雖然有巡查制度，但僅僅是巡查發通知而已，只要趁雙休日和節假日期間造上去就好。結果，有的違章建房，政府也過，但拆了以后再建上去的大有人在，最后勞民傷財，不了了之。更有甚者，基層組織及村干部受經濟利益驅動，為了個人利益和集體短期利益，非法買賣集體土地給外來人員從事違法建設。

三、對策和措施

近年來層出不窮的農村違法用地對國土資源管理部門和鄉鎮黨委政府帶來了很不好的影響，我們一定要從中吸取深刻教訓，對違法用地、違章建筑行為做到合法、合理的處置。因此宜采用堵疏結合的辦法，既要多管齊下，更要標本兼治。采取宣傳、預防、查處等有效措施，切實做好國土資源的管理，讓國土資源管理工作服務于社會經濟發展。

1、要進一步加強法制教育。1、事前廣泛宣傳。充分利用每年 “6.25”土地日宣傳活動，將國土資源相關法律條文匯編成冊，送發到市民手中。同時，通過電視、廣播、宣傳欄等方式實施大范圍、高密度的宣傳發動，在全社會營造徹底治理、嚴管重罰的強大聲勢和濃厚氛圍，使村民初步認識國土資源管理的嚴肅性，特別是各村的村干部，要讓他們起到帶頭作用。2、事中查處震懾。對違法建設依法查處，依照有關法律法規進行調查、取證、向當事人送達法律文書、組織強行拆除等，并有相關部門組成的聯合執法隊伍，給違法當事人造成較大的心理震懾。3、事后警示曝光。選擇嚴重違反國土資源管理的典型案例及時曝光，營造強勢氛圍，做到查處一案、教育一片，從而達到優化執法環境的目的。

2、要進一步抓日常預防，完善動態監管網絡和監管體系。進一步完善國土資源局、基層國土所、農村土地信息員的執法監管三級網絡，將違法用地行為發現在動工之前（初），消滅在萌芽狀態；發揮基層國土所、村兩級土地信息監督員作用，及時發現和報告違法用地線索和苗頭；建立獎勵群眾舉報和快查機制。抓制度創新，用地監管關口前。移充分發揮基層國土所的前沿哨所和橋頭堡作用，可根據各地的情況，建立用地預報機制、動態巡查制度，及時發現和處理農村違法用地行為；建立執法責任制、監管責任追究制，對監管不力的人員實施監管責任追究，增強基層執法人員的事業心和責任心。

3、要進一步盤活和利用閑置土地資源。對那些長期閑置不用的老宅空置的土地進行拆除并盤活；加大歷史存量違法建設處理力度，對歷史存量違法建設鼓勵自拆，適當給予自拆補助；同時，加快“城中村”改造，充分利用農村綜合整治專項行動，對一些破舊、存在安全隱患的房屋，切實按照市委、市政府有關精神，對其進行成片推倒改造，做到統一規劃、統一建設、集中居住，實行高起點、早規劃，充分挖潛，這樣既可以把原來“臟、亂、差”的城中村變成干凈有序的居住小區，又可滿足一部分急需建房村民用地的需求，從而減少違章建房的發生。

4、要進一步規劃好土地利用總體規劃修編的預留空間。國土資源部門應對現行的土地利用總體規劃進行修編時，及時與各鄉鎮黨委政府協商，將本鄉鎮已經確立的項目、重點基礎設施建設用地全部體現在土地利用總體規劃中，預留空間。同時對于那種不應劃入基本農田保護區而又被劃入保護區的耕地要調整出來，要在現有的居民點附近預留一定的建設空間，并落實用地指標?？傊?，在修編總規時，一定要立足實際，尊重事實，杜絕“閉門造車”，疏堵結合，從而減少農村違法用地案件的產生。

5、要進一步建立和完善聯合辦案機制。