序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇財政資金和自有資金的區別，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞:農業科技園區;PPP;融資模式;引導基金;資金杠桿;社會資本

2017年“中央一號”文件重點強調了“三農”工作的抓手、平臺和載體建設，農業科技園區建設就是其中重要一環，通過園區建設匯集資金、科技、人才、項目等要素，優化農業產業結構，促進三產融合，加快推動現代農業發展。但在園區建設過程中，建設資金缺乏、來源單一等因素嚴重制約了農業科技園區的可持續發展，也無法發揮推動現代農業發展的載體作用。因此，有必要對農業科技園區的融資難題進行深入研究。目前，國外對農業科技園區的融資問題研究較少，主要是針對中小企業融資問題進行研究。在已有的研究結果中，國外學者側重從完善市場機制的角度來研究中小企業融資體系建設問題［1－2］。國內對農業科技園區融資的研究主要集中在制約因素分析和創新融資體系構建這兩方面。在已有的融資體系構建研究中，有學者強調應在園區建設過程中引入風險資本［3－4］，有學者從直接和間接金融市場等不同角度構建了園區融資體系［5－8］，但上述研究更多強調政府在農業科技園區建設中的資金主導地位，較少從純市場角度或政府與市場結合的角度進行構建。因此，筆者嘗試從政府和市場結合的角度出發，整合資金，借助PPP模式，構建農業科技園區融資模式，用于解決園區融資難問題。已有的關于農業科技園區融資的研究主要涉及兩方面，一是園區建設過程中涉及的融資問題，二是園區內科技企業的融資問題。筆者重點針對園區建設所需資金問題進行研究。

1農業科技園區融資中存在的問題

農業科技園區是集農業技術創新、科技成果轉化和特色技術示范，以及服務農業綜合發展于一身的載體［9］，其運行機制為“政府指導、企業運作、中介參與、農民受益”［10］。這就使得農業科技園區具有混合組織特性，既要滿足園區自身的利益目標又要滿足一定的公益性目標［11］。正是這種混合特性，使得其運營難度增大，降低了其對資金的吸引程度。目前，農業科技園區建設資金供給主體包括政府、金融機構、企業和其他組織，涉及到的問題主要集中在以下幾點。首先，從政府角度來看，財政支持力度不足。在國家級和省級農業科技園區建設中，都有一定的財政撥款，但資金量相對較少，且投入方式比較粗放，缺乏針對性，存在“大水漫灌”“天女散花”的現象;同時這些財政資金多作為園區建設前期的啟動資金，并沒有通過一定的市場機制(如園區引導基金等)發揮其引導作用和杠桿效應。此外，政府的支持更多體現在對農村土地使用的優惠政策上，雖然可在一定程度上降低園區建設成本，但這種土地僅可使用不能用來抵押，無法解決園區后續建設資金不足問題。其次，從傳統金融機構角度來看，園區建設缺少抵押資產，傳統融資渠道狹窄。農業科技園區缺少有效的抵押資產(由于農村土地所有制問題，無法進行抵押)，且收回投資周期長，因此傳統商業銀行和政策性銀行無法提供大規模的貸款支持，即便支持，資金數額相對較小、期限較短、利率相對較高。再次，從企業或其他組織(如涉農高校或科研院所)角度來看，園區建設規模較大，企業或其他組織很難獨自承擔建設費用。另外，盡管園區遵循市場化運作的模式，但由于農業科技園區具有一定公益性目標［12］，使得其在運作過程中無法完全按照市場規律運作，盈利效率下降，降低了企業投資意愿;同時，盡管政府在園區建設中投入的財政資金有限，但并不想喪失其對園區的“引導權”，表現出來的就是政府的控制力和其出資規模不匹配，這種不匹配也一定程度上抑制了企業的投資意愿。最后，由于園區的特殊性質，其他融資渠道，如上市、發行債券等形式尚難以大規模開展。因此，在農業科技園區建設中引入PPP融資模式恰恰可以解決上述問題，實現其“政府引導，企業投入，市場化運作”的初衷。

2引入社會資本的PPP項目融資模式的引入

PPP模式表面上跟現有的園區融資模式非常類似，都是政府和社會資本的合作，但兩者之間有本質的區別，即PPP模式具有三大特征:伙伴關系、利益共享、風險共擔［12］。在農業科技園區建設中引入PPP模式有利于協調各方關系，建立利益共享、風險共擔的合作機制，推進農業科技園區健康發展。

2．1構建思路

著力于解決現有農業科技園區融資過程中的瓶頸問題，調動各方投資主體的積極性，基于利益共享、風險共擔的合作機制，確立共同目標，促使政府和企業形成伙伴關系，以期實現各自追求(在共同目標下，私營部門是以此目標來實現其對自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現其對公共福利的追求)，進而推進農村科技創新，推動農業科技成果轉化與示范，促進農民增收和農業可持續發展，實現農業發展方式的轉變。

2．2構建原則

伙伴關系是前提。堅持政府與企業間的合作，以合作為基礎，堅持契約精神、法制意識和平等意識，利用雙方異質資源的互補優勢，構建積極的合作關系，實現公平和效率目標的平衡。利益共享是基礎。PPP項目中政府與企業的合作并不是簡單的利潤分享。這里的利益分享除包括分享企業等私人部門和機構獲得長期穩定的投資回報，還包括分享PPP項目的社會成果(非金錢回報)。因此，在PPP項目中，既要兼顧私人部門的利益需求，還要控制其可能出現的高利潤。風險共擔是關鍵。堅持風險共擔相當于創建了一種約束機制，有利于克服政府和企業在園區建設中規避風險并轉嫁給對方的情況，有利于提高項目的風險管理能力，有助于改善園區融資供給質量和效率［13］。

2．3運行機制

農業科技園區PPP融資模式遵循市場規律運作，具體運行流程如下。第一步，建立農業科技園區發展引導基金。整合地方涉農科技資金，結合農業科技園區財政建設資金共同組成農業科技園區發展引導基金，按照市場化方式運作，是下一步杠桿效應放大的基礎(圖1中①部分)。第二步，財政資金杠桿放大。利用已經成立的農業科技園區發展引導基金作為抵押，向商業銀行或政策性銀行進行融資，實現財政資金杠桿放大效應(圖1中②部分)。第三步，農業科技園區建設過程(PPP開發項目)。把經過放大后的財政資金和社會資本(包括企業自有資金和企業融資部分)共同注入到農業科技園區的建設中，按出資比例進行權責劃分。農業科技園區發展引導基金和社會資本兩方共同構成了PPP項目的初始投資資金(圖1中③、④部分)。第四步，農業科技園區運營過程。以社會資本為主體，按照市場化機制，運營農業科技園區，獲得收益可分成兩部分，一部分是產業化經營收益，由社會資本和園區引導基金共同獲得，按投資比例分成;另一部分包括租金和利息，租金主要用來支付園區建設占用農民土地的租金，利息主要用來支付向金融機構借貸資金的報酬(圖1中⑤～⑨部分)。最后，支持園區企業，帶動周邊產業化發展。農業科技園區發展引導基金利用獲得的收益給園區內企業提供優惠資金供給，并支持周邊農業產業發展，實現引領、帶動、輻射效應(圖1中⑩部分)。

2．4保障措施

保持政策的持續支持。穩步推進財政投入增長機制，確保各級財政投入逐年加大，整合涉農科技資金以PPP融資模式重點支持國家級、省級農業科技園區建設，發揮財政資金杠桿作用，解決農業科技園區融資瓶頸問題。提升科技管理部門內部協作，做好相關政策銜接，只要能對園區融資提供咨詢、人才支持的政策都可以融入進來，真正體現農業科技園區在農業科技創新領域的載體、平臺作用。建立完善的信用擔保機制。借助地方城市建設投資公司，建立農業科技園區融資擔保體系，創新擔保方式，提高擔保機構對農業科技園區融資的擔保能力和積極性，鼓勵和引導金融機構加大對農業科技園區的信貸支持力度，形成政府、銀行、擔保公司及企業多元參與的信貸風險分擔機制。加強和完善農業科技保險服務。在現有工作的基礎上，涉農保險機構根據農業科技園區建設特點，探索涉農保險資金參與農業科技園區基礎設施建設支持農業發展的方式方法。積極進行產品創新和應用試點，積累大規模農業基礎建設的投保經驗，進一步拓寬農業保險服務領域，也可有效降低農業科技園區建設風險。

3結語

農業科技園區PPP融資模式的構建有利于財政資金集中力量辦大事，提高財政資金使用效率，對周邊農業發展、農民致富的輻射、帶動效果顯著;有利于解決農業科技園區融資難問題，通過政府與企業合作，引入市場機制，撬動社會資本向農業農村流動，有效緩解政府財政資金不足的情況;有利于園區管理機制的創新，PPP模式可有效解決農業科技園區混合組織特性所帶來的管理難題，通過確立政府、企業的共同目標，以利益共享、風險共擔機制實現兩者合作上的伙伴關系，有效調動雙方積極性，發揮各自優勢，實現運營效率的提高和項目質量的提升。

參考文獻:

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［3］林善煒．完善風險投資體系促進科技進步與創新［J］．福州黨校學報，2003(2):37－40．

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［5］胡鋼．農業科技園區融資體系研究［J］．農業與技術，2011，31(2):55－59．

［6］李娜，王建中．國內農業科技園區融資體系研究述評［J］．黑龍江畜牧獸醫，2014(06下):29－31．

［7］李嘉斌，王建中，譚宏濤，等．農業科技園區發展的金融支撐體系建設構想［J］．黑龍江畜牧獸醫，2014(05下):15－18．

［8］蔡洋萍．我國現代農業科技園區企業融資服務體系問題探討:以隆平高科技園為例［J］．廣西經濟管理干部學院學報，2014(1):35－39．

［9］王朝全．農業科技園區的發展模式探討［J］．科學管理研究，2004(1):32－36．

［10］科技部．國家農業科技園區建設［EB/OL］．(2012－02－27)［2017－04－11］

［11］王朝全．農業科技園區的目標、績效與治理:基于混合組織理論的視角［J］．經濟體制改革，2006(2):109－113．

［12］賈康，孫潔．公私伙伴關系(PPP)的概念、起源、特征與功能［J］．財政研究，2009(10):2－10．

篇2

關鍵詞：基礎設施 BT 產業投資基金 模式

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-172-02

中國經濟的高速持續增長和城鎮化的快速發展使國內城市基礎設施建設需求日益增加，由政府主導、以財政支持、以銀行信貸為主的傳統基礎設施建設投融資模式已面臨日益嚴峻的壓力和挑戰，遠不能滿足社會經濟和城市發展的需要。隨著市場經濟的發展，BT、BOT、產業投資基金等基礎設施建設投融資模式出現并不斷衍生創新，為城市基礎設施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設模式在基礎設施建設中的應用

1.BT建設模式特征。近年來BT建設模式愈發廣泛地應用于市政基礎設施建設領域，例如北京地鐵奧運支線工程、深圳地鐵五號線工程、佛山市政基礎設施工程等。BT建設模式是由政府或其授權單位作為BT項目發起人通過公開招標方式確定項目投資人并與其簽署相關協議，并由該投資人根據招投標要求組建項目公司承擔投資、融資和建設，項目竣工后移交并向BT項目發起人分期收回對價的一種項目融資建設模式。每個項目中BT建設模式具體運作不盡相同，但它們具備一些共同優點和特征。一是有效緩解公益性項目建設的財政壓力；二是市場化運作方式有助于提升建設效率；三是合同法律關系復雜，考驗業主協調能力。

2.BT模式潛在投資建設風險。由于BT建設模式下項目投資額巨大、技術復雜、建設和資金回收時間較長等特點，致使項目運作過程中帶有一定的經濟技術風險。眾多專家和學者對BT建設模式風險識別分類和風險防范做出系列專題研究，周磊和周正康對BT建設模式項目運營中風險進行了分析，按照風險分攤原則提出了預防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國在構建BT項目融資風險評價指標體系的基礎上，提出模糊綜合評價分析模型法以衡量BT項目融資風險。{2}

作為寧波杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式的發起人，基于BT項目發起人或業主的視角更為關注BT項目投資人的投資能力和工程管理能力風險。在大型城市基礎設施項目建設中，僅僅依靠BT項目投資人自有資金難以保障項目如期建設的巨額資金投入，BT項目投資人往往通過銀行貸款等再融資推進項目建設，項目投資人的再融資能力成為項目成敗的關鍵影響因素，融資能力不足不僅會導致項目投資人資金鏈緊張，甚至會導致BT建設項目擱置并抑制項目公益性社會效益的發揮。在項目管理能力方面，雖然BT項目業主的投融資和施工建設工作轉移至BT項目投資人，但為了防止BT模式下項目投資人及其他參與單位在建設中以次充好降低工程質量，還必須對項目建設實施嚴格的流程監管，以防范工程質量領域風險。正是鑒于BT建設項目投資人存在的上述風險點，在杭州灣新區項目招投標設計時業主方創新性提出引入產業投資基金，在拓寬建設資金來源的同時，利用產業基金的專業性以防范BT建設項目投資人引發的風險。

二、基礎設施產業基金參與BT建設的必要性

（一）基礎設施產業基金概況及國內外運行經驗

產業投資基金是投資基金和產業投資的有機融合體，基礎設施產業投資基金是產業投資基金與城市基礎設施融資、建設、經營相融合的一種資本運營模式和金融制度創新。基礎設施產業投資基金通過一系列的制度設計，實現吸納和集聚民間資本和社會資金，引導民資進入具有一定的壟斷性質的城市基礎設施領域，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，并在合適的時機通過各類退出方式實現資本增值收益。

20世紀70年代起歐美等發達國家開始探索發展基礎設施產業基金，進一步降低政府在基礎設施領域的投資，使有限的財政資金發揮更大效益提供更多的社會服務。進入21世紀以來我國積極嘗試和探索產業基金投資基礎設施建設領域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎設施產業基金，2012年3月全國工商聯發起城市基礎設施產業投資基金，都是借助基金平臺引導民間資本和社會資金進入城市基礎設施建設領域。

（二）杭州灣新區BT+產業投資基金模式構建

1.杭州灣模式發起設立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區基礎設施BT項目直接服務于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業，項目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產前投入使用。采用傳統BT建設模式由于涉及到項目投資人向銀行金融機構再融資需求，銀行要進行BT項目公司信用等級評定和授信調查、審查、落實抵押擔保等措施致使融資流程相對較長，難以在時效上滿足項目建設需要。引入產業投資基金作為項目公司資金來源有利于加快融資進程，滿足項目建設的時間緊、任務重的要求。

（2）緩解財政時序錯配壓力。從基礎設施投資與經濟增長的對比看，無論是全部基礎設施投資、還是與地方政府融資平臺相關的基礎設施投資的增長速度，都大大高于同期GDP的名義增長速度。{3}杭州灣新區亦不例外，隨著近年來一系列道路、水利基礎設施建設力度的加大，短期內新區財政面臨著暫時性建設資金短缺，借助BT+產業投資基金的創新模式，合理疏導富庶的江浙民間資本和社會資金投資城市基礎設施建設，緩解新區財政資金需求與盈余的時間錯配產生的財政緊張局面。

（3）突破傳統銀行債權融資壓力。受宏觀經濟、金融政策下地方政府融資平臺貸款收緊影響，借助產業基金渠道引導民間資本和社會資金參與基礎設施建設，不僅有利于產業基金的穩定經營，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監會清理和限制政府融資平臺貸款的政策約束。BT+產業基金的創新模式秉承基金股權投資特性并有效發揮市場配置資源優勢，BT項目發起人、投資人和項目公司均無需提供任何融資抵押擔保措施，亦無需杭州灣新區提供財政兜底承諾。

2.杭州灣模式運營結構設計。杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式中基金總規模35億元，第一階段總認繳出資額8.3億元，首期認繳出資1.6億元，產業基金以有限合伙企業的形式發起設立并構建項目資金池。BT項目發起人按照基金規模20%的比例出資，BT項目發起人發起并參與產業基金運作有利于充分發揮政府資金的引導示范作用，保持政府必要的調控能力。其余絕大部分資金充分發揮市場配置資源的基礎性作用，由江浙地區民間資本和社會資金出資，并由專業基金管理公司作為基金執行合伙人負責基金運作管理。

杭州灣新區基礎設施產業基金投資并控股BT項目公司，項目公司可向銀行申請市場化再融資進一步放大財務杠桿。通過BT+產業基金的創新模式優化設計可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺貸款限制并有效降低信用風險。BT項目發起人以項目業主和產業基金投資人的雙重身份全流程參與項目建設，有效強化項目資金運用和工程建設方面的監督管理。

三、杭州灣新區BT+產業基金模式的創新與特色

1.開放滾動的產業基金設立模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式不同于傳統的銀行項目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規模可滾動發展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個項目的多重滾動方式令人耳目一新。首先，基金可以視項目情況調整規模實施滾動發展，歷經多個階段分層次梯度發行募集，最終規模可達35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據項目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對基金的出資額，各投資人按照其實繳出資時間參與基金投資項目的收益分配。再次，基金不局限于單個項目或特定項目，在投資期限內可參與杭州灣新區內新的基礎設施建設項目投資，實現基金的多重滾動開發。

2.產業投資基金控股BT項目公司。杭州灣新區BT+產業基金創新模式以集中投資絕對控股的投資策略區別于傳統私募股權基金分散投資參股為主的投資范式，通過產業基金投資控股BT建設項目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對稱、無法控制分配政策等風險。同時充分發揮基金管理人專業穩定的基金運營管理能力，在同等競爭條件下通過創新模式使投資更加公開、公正、透明以及更加市場化，有利于進一步降低資金使用成本和BT建設商務成本，并且杜絕政府直接投融資引發的財政資金運作效率不足及相關道德風險，

3.基金和BT項目同步雙重管理。在傳統BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權，BT項目發起人對項目的控制較弱。{4}杭州灣新區模式中項目業主以BT項目發起人和基礎設施產業投資基金投資人雙重身份參與整個項目全程運作，并具有項目設計、監理單位委托等重大事項的決策權。另外，產業基金執行合伙人在管理基金的同時直接管理BT工程建設，完全的市場化機制在投資管理、概預算、項目管理、資金支付、工程技術方面發揮了第三方監管作用，彌補了傳統BT模式單一監管的不足，使之有利于尋求項目成本、時間、資源和質量四要素的最優均衡。

4.借助民資拓展建設資金來源。城市基礎設施建設具有一定的壟斷性且需要專業管理，對于普通投資者而言進入這一領域門檻極高，普通投資者難以分享中國城鎮化過程中基礎設施高速增長帶來的收益。杭州灣新區BT+產業基金創新模式使廣大閑散投資者能夠通過基金渠道參與具有穩定和較好收益的基礎設施投資，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，結合項目公司的再融資可實現財政資金10余倍的財務杠桿放大作用。通過BT+產業基金創新模式在疏導民間資本同時有效探索國資和民資在基礎設施領域的協同聯合，促進了城市建設和社會的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續探索及應用前景

1.拓展產業基金上市退出模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式采用傳統回購的退出方式，產業基金作為BT項目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡單。基礎設施的投資一般很難在短期獲得巨額回報，而必須通過長期的建設和專業的管理逐步實現投資回報。{5}本著長期持有并運營產業基金的角度考慮，為了滿足投資者對基金流動性的需求，可借鑒西方國家經驗在基金設立一段時間后將基礎設施產業基金本身上市而非建設項目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實現盈利機會，另一方面公開市場的開放性極大程度上拓展了項目的資金籌措能力。

2.BT回購成本的合理設置。BT項目回購價款和回購策略很大程度上取決于項目發起人的融資成本。融資成本首先體現在項目發起人對BT項目的回購價格與BT項目實際造價間的差額部分，其次為項目發起人支付的BT投資期和建設期的利息費用。在BT項目的招標和商務談判階段，原則上應以批準的項目概算下浮一定比例報政府批準后作為工程招標控制價，在業主給予項目投資人投資收益固定回報的利息費用時，應重點預測銀行同期貸款利率的年浮動趨勢與宏觀經濟趨勢， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續盤活固定資產。融資租賃作為一種現融資方式，能夠通過融物的方式實現融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎設施建設融資提供了又一新方向。對于杭州灣新區BT+產業基金創新模式建成并回購的基礎設施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產，有效釋放政府前期投入的財政資金，并且用于固定資產的再投資。通過融資租賃放大政府的投資規模和投資乘數效應，將有限的財政資金發揮最大的效用，進一步提高財政資金的使用效率。{7}

同比傳統模式下城市基礎設施建設項目，杭州灣新區BT+產業基金創新模式僅在成本控制方面的比較優勢已初現端倪，隨著項目滾動開發基金二期、三期成本領先優勢將得以進一步鞏固。杭州灣模式推動了寧波基礎設施建設管理體制創新改革，實現了政府、企業、銀行、民間資本和社會資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎設施建設資金的高效運作和可持續來源，為杭州灣新區基礎設施建設提供了全新思路并具有在更大范圍內推廣的現實意義。

注釋：

{1}周磊，周正康.市政項目的BT融資風險的防范和控制研究[J].現代管理科學，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國.基礎設施建設BT項目融資風險模糊評價[J].交通運輸工程學報，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國地方政府及融資平臺債務問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應用與創新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產業基金的發展及對中國的啟示[J].經濟導刊，2007（5）：50-53

{6}嚴玲，趙華，楊苓剛.BT建設模式下回購總價的確定及控制策略研究[J].財經問題研究，2009（12）：75-81

{7}譚向東.基礎設施融資租賃（實務）[M].北京：中信出版社，2011

篇3

1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經濟條件下，有效抵御了亞洲金融危機，保持了經濟健康發展，成功進行了一次反周期宏觀調整。

在西部，作為國債投資的重點地區也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發戰略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農林水利、生態建設、技術進步和產業升級、農村電網改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其

務等違反“項目法人制”問題。

導致上述這些問題的方法具有與現行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。

二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。

1.在現行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統一

國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調控經濟的重要政策工具，通過“投資乘數”作用調節積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調節投資結構、促進產業結構優化；調節社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結構上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調控國家宏觀經濟均衡發展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現調控經濟的目的；另一方面完成項目建設，實現項目本身的社會經濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調控經濟最穩妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發揮投資“乘數效應”，促進宏觀經濟協調發展，反對只強調局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區域經濟可持續發展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現為：（1）“追大”式決策，即片面追求投資規模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式決策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式決策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養老及醫療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發行總盤子基本確定后，根據當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

依據國債項目決策程序，能否實現合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構提供主要項目評估信息。“小項目”由于是項目單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業、公路、城鄉電網等專業性較強的行業；在一個地區，能為這些行業的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構數量非常少，加之這些為數不多的中介機構又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態的診斷（即國債項目立項依據）均是由水利系統內部的“中介機構”完成（公路、林業、電力等行業也存在類似情

況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。

此外，由于國債項目數量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調度的財政資金；按規定，國債項目投資構成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區、項目情況“一刀切”地執行其結果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現在國債項目居多的發展中地區或行業。在這些地區或行業，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔保”，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區或行業的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區或行業的發展現狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結果背離，為建設資金短缺的地方經濟發展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經濟發展就會因此失去平衡與協調。地方經濟發展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結果卻進一步加深了不平衡[4].

其負外部性還表現在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環境更令人擔憂。

（3）一些管理規定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規定嚴格執行外，大多數項目單位是有選擇執行，如：專戶管理制度執行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數建設單位不能很好執行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規定。該項規定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業、不同地區的項目建設單位在實際執行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規列支項目資金”的借口[5-6].

3.監督職能缺位

我國的國債項目監督已基本形成了內部監督與外部監督相結合的監督組織體系，監督檢查法規也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現的問題說明，國債項目監督工作也存在不足和缺位。

（1）監督責任缺位。　　目前，參與國債項目監督的部門非常多，有審計監督行業，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統、重大項目監督檢查系統；有綜合經濟部門，如從中央到地方四級計劃系統、財政系統內業務部門和監督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業內的業務、專職監督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉五級林業系統的業務和專職監督檢查部門的監督；加上各級紀檢監察部門等等，這些部門在國債項目監督工作中雖各有所側重，但都具有對國債項目監督監察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監督職能時，國債項目監督工作已明顯呈現出對同一內容多部門重復監督的跡象，加之各部門間為保證監督的獨立性不進行相關監督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。

例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監督下，其監督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發生。這些現實和統計數據從監督管理角度看監督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結果是都無責任[7].

（2）事前監督嚴重缺位。當前國債項目的監督

工作多為事中、事后監督，界定監督工作成績如何也多以查出違規違紀事件的數量為指標，監督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監督。根據內部監督與外部監督不同重心的區分，內部監督應以預防監督為核心，外部監督則以查處為重點，但在現實中，查處問題成為各監督部門的熱點，而事前的預防性監督被忽視。主要表現在對項目立項過程監督、工程開工前執行“四制”制度情況的監督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的監督等事前監督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現“誤差”是正常的，有無監督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結果造成項目資金嚴重缺口；二是在現行國債項目審批制度下，一些監督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數據以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經濟發展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結賬，不影響國債項目建設及其作用的發揮，因此不是監督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現國債資金管理制度創新的前提

當前，發展壯大地方財力已成為西部各地方政府優先考慮的問題。發展壯大地方財力是在社會主義市場經濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發展問題。其內涵包括以數量為指標的財力增長和以質量（或效率）為指標的財源發展兩方面。從財政經濟職能角度看，其外延包括財政規模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉軌經濟條件下的財政實踐中，財政規模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經濟發展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發揮財政資金使用效率，提高財政產出率以滿足社會經濟發展需求。結合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現實，更充分地調動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創新的精神去實現發展壯大地方財力這一奮斗目標的現實意義，而且還具有為本地社會經濟的未來發展盡快走上良性、快速、可持續發展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。

（二）適時推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進

制度創新不僅是針對現實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發展的需要。將理論與工作現實相結合推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進。

1.公開制度　結合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉電網改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環節置于社會監督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度　多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區別項目性質確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產品性質的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度　（1）監督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監督檔案，

將不同部門對項目檢查的內容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統，對全省國債項目實施動態管理。（3）建立省內具有國債項目監督職能各部門間的橫向聯席會議制度，及時交流項目監督信息，提高監督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監督制度　所謂“監督”是指作為第三方對監督對象的監察督促，要求以積極、客觀的態度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發現問題、給當事方提出改進建議。因此，監督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現在對監督本質的認識和監督監督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監督的“一個中心、三個觀念”的正確認識。“一個中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監督工作的出發點和歸宿，我們必須在監督的各個環節自始至終地堅決貫徹，否則，監督將失去目標、意義。“三個觀念”，即正確的監督觀念、服務觀念和成本觀念。監督是行政行為，監督的目的是為了更好地促進經濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業務指導、培訓等服務，以積極的態度為項目單位提供服務；監督要有成本觀念，強調稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質和意義的業務水平；二是稽察工作要有系統化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業務水平提高等基礎性工作的督促監察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協調，監督部門間、監督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯系、協調行動，實現監督信息共享。

（2）完善國債項目監督者自我監督制度。國債項目監督屬于專項監督范疇，具有不同于其它監督工作的特殊性，國債項目監督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監督工作本身也存在道德風險。這是現行監督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監督的權利和責任，建立監督工作約束機制和監督工作責任制是完善國債項目監督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監督人員的綜合素質與建立服務型、專業化監督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監督人員的綜合素質，建立監督人員上下崗制度，從根本上約束監督者行為。第三，加大對違紀違規處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規行為。

「參考文獻

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[2]　袁峰著。制度變遷與穩定[m].上海：復旦大學出版社，1999.

[3]　［美］文森特·奧斯羅姆等著。制度分析與發展的反思——問題與抉擇[m].北京：商務印書館，1992.

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一、財政專項資金管理的意義

按照構建公共財政體系的目標和集中財力辦大事的要求，為了盤活用好財政專項資金，把有限的資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益，非常有必要建立科學、規范、高效的財政專項資金運行機制。隨著經濟的快速發展，國家財政實力顯著增強，財政用于支持經濟建設和社會事業發展的專項資金規模逐年擴大。財政專項資金為社會各項事業的快速發展，起到了積極的推動作用。專項資金在發揮作用的同時，也存在使用分散、效益不高以及管理混亂等問題，使資金的使用效益大打折扣，嚴重影響了國家政策的有效落實。財政專項資金的管理不規范，在一定程度上制約了國家集中財力辦大事的能力，影響了社會各項事業的順利發展。

二、財政專項資金管理中存在的問題

（一）財務管理和會計核算不規范。項目單位只重視項目資金的爭取，對項目的可行性論證不嚴謹，項目資金的使用也不規范，財務管理弱化。有的項目單位不配備專職財務人員管理專項資金，人員變動頻繁，甚至有些由不熟悉財經政策的人員管理資金。財務人員只負責會計核算，不主動參與項目的申報及實施，只是被動地處理賬務，造成會計資料與項目決算數據的不一致。

（二）對財政專項資金的概念模糊。專項資金應是用于專門用途的資金，服務于事業。但在實際操作中，由于對專項資金的界定不同，造成了管理與核算口徑的不一致。對于行政事業單位取得的非稅收入和政府性基金，按規定全額上繳財政專戶，這類資金是否屬于專項資金，界定并不明確。用款單位有的作為專項管理，有的自行開支，隨意挪用。

（三）缺乏科學規范的專項資金預算編制。財政預算普遍遵循專項經費按實際編制的方法。但實際是什么，無法找到明確的規定。由于沒有科學的依據，造成專項資金預算編制主觀化，使得專項資金分配不均衡。有的用款單位專項資金大量結余，有的專項資金供給不足，嚴重影響了社會事業的發展。

（四）地方配套資金不到位，存在變相套取現象。很多專項資金立項審批后，都要求地方政府配套資金，但由于地方經濟困難，多數縣、區配套資金不能到位，有的項目上面來多少錢就做多少的事，有的則做假配套。項目單位運用各種手段虛報配套資金，有的采取先轉入后抽走的辦法，有的采取虛假列支作為自籌資金，有的將未到位的資金作為應收款項處理，有的甚至采取制作虛假報表的辦法。

（五）預算編制與預算執行步調不一致。編制財政預算就是為了合理安排及有效控制專項資金的使用。現實操作中編制與執行在時間和數量上均存在嚴重脫節的問題。有的項目沒有批準，但前期費用已經列支；有的項目完工后資金才到位，出現項目經費紅字；有的項目立項后資金撥付，但申請單位由于是為了申請資金而立項的，沒有實際支出，發生資金移用問題。這些都給專項資金的規范管理造成嚴重困難，削弱了預算的控制作用。

（六）資金撥付不及時、不規范。有的項目投資計劃下達較晚；有的項目財政部門資金到賬晚；有的項目前期準備不充分，進度緩慢；有的項目對已立項報批、申請撥付的不及時核查，造成項目單位財務信息的不對稱。資金管理上不規范，與主管部門關系好的就撥的快，關系不好的資金難以到位；還有個別部門資金撥付時索要好處費，以種種借口拖延撥付等，造成資金滯留賬面。

（七）專項資金不遵循“專款專用”。項目單位為了爭取財政專項資金，通過多種渠道在項目申報中造假。有的改變項目建設內容和地點，把甲項目資金用于乙項目；有的負責人“專款專用”的意識不強，沒有實行單獨核算，不設立專項資金賬戶，認為自己爭取來的資金可以隨意使用，不受任何限制，將項目資金與自有資金混合用于經常性支出、非專項性列支；有的低成本卻高價結算，造成資金浪費損失。

（八）專項資金監督力度不夠。資金撥付后，沒有全方位跟蹤監督。監督方法不先進，沒有制定相應的日常監督制度，突擊性檢查多，事后監督多。一個項目有多個管理監督部門，表面看控制制度完善，但事實上各監管部門為了各自利益考慮，很難提供真實的項目資料。在利益驅使下，造成資金多頭下達和交叉使用。專項資金的使用由于缺乏有效的法律約束和制度保障，造成各種違規現象，沒有最大限度地發揮資金的使用效益。

三、存在問題的原因

第一，在項目申報過程中，地方政府和主管部門存在急功近利的思想。沒有考慮到地方財力和項目的市場效應，盲目跑資金、上項目，只顧眼前利益，不考慮長遠效益。第二，有些主管部門存在應付的心態，認為財政專項資金應是財政部門的事，與己無關，放松甚至放棄了資金監管的責任。財政部門的重視程度不夠，造成財政監督缺位。只重視資金的規模和數量，不追蹤資金使用的效益和質量；只重視資金的安全以及是否合法合規，缺乏對資金社會效益和經濟效益的監督。第三，財政專項資金涉及面廣，監督力量薄弱，無法做到事前、事中和事后的全方位監督管理，日常監督和事后專項檢查不能有機結合，無法形成有效的共同監督的合力。第四，地方債務和地方事務繁多，政府和部門急需用錢，無奈挪用專項資金以解燃眉之急，造成很多擠占挪用專項資金的行為。財政專項資金的管理不完善，很多專項資金通過多個系統逐級劃撥，沒有統一的資金渠道，導致政府無法掌握資金的來源和使用方向。第五，對配套資金的認識不足，主要爭取上級資金和無償配套資金，只要項目到位，不關心地方應承擔的配套資金。地方財政困難，拿不出相應的配套資金，但為了經濟建設的發展積極爭取項目，爭取上級資金的支持。配套資金不到位，上級資金下不來，只能弄虛作假，蒙混過關。第六，法律法規不夠完善，雖然國家出臺了《會計法》等法律法規，基本形成了一套有關財政監督的體系，但由于這些法律法規僅限于原則性的規定，對財政監督工作方面規定的不夠充分、系統，使得目前處罰手段上還缺乏有力的法律保障，直接影響了財政監督效能的發揮。

四、完善財政專項資金管理的對策

（一）高度重視財務管理，規范會計核算。項目單位領導要高度重視專項資金的管理，無償使用財政資金，應嚴格遵守資金使用和管理的各項規章制度。組織好財務人員的業務培訓，在掌握基本財務知識的同時，還要熟悉項目情況，提前介入項目概預算。財務人員除了會計核算，還要起到事前、事中和事后的監督作用，及時提供財務意見。

（二）明確定義財政專項資金的概念。財政專項資金是來源于財政，具有專門用途，需要單獨核算的資金。財政專項資金種類繁多，有著不同的名稱，具體內容也有一定的差別。財政專項資金來源于預算內資金、預算外資金以及政府性基金等，主要用于基本建設支出、專項業務支出、專項購置等其他專項支出。

（三）科學規范財政專項資金預算編制。認真做好預算編制前的準備工作，分析近年來財務收支情況與預算執行情況，提前編制下年度專項資金預算。編制財政專項資金的預算，應擬定全年收支計劃，確定資金使用規模。緊緊圍繞專項中心工作，統籌兼顧，重點安排，資金優先用于需緊急解決且具有可行性的項目。編制項目預算，應細化到具體項目，進行科學論證，提高項目申報的質量，推進項目庫建設。要做成一個項目，需經過謀劃、論證、立項、審批等多個環節，過程復雜且持續時間較長。所以要篩選出好的項目，建立項目庫，用好財政資源。加大資金整合力度，集中財力辦大事，充分發揮財政專項資金的整體效益，促進社會事業的發展。

（四）制定法規，確保配套資金按時足額到位。各地根據各自的實際情況，制定相應的地方性法規，并確保規范、約束力強。要根據地方實際，確定配套資金。區別經濟發達和落后地區，充分考慮到困難地區的難處，相應降低配套比例。要積極鼓勵項目單位自籌資金，采取政府多給一點，項目單位自籌一點，有關費用減免一點的方式多方籌措資金。財政部門要做好項目配套資金的財政預算，按項目合同規定的配套資金比例合理安排資金，并把配套資金執行情況作為財政工作的一項重要的考核內容。

（五）確保預算編制與預算執行一致。規范科學的預算編制就是為了保障各項工作的正常開展和任務的順利完成。各預算單位應根據預算編制，統一規劃，認真落實國家政策，合理配置資源，最大限度地發揮財政專項資金的作用。制定相應的內部控制制度，加大資金管理力度，嚴格控制支出。強化預算約束的剛性，加大預算執行的力度。

（六）采取積極措施，加快資金撥付進度。為提高資金申請和撥付的工作效率，要掌握預算指標的下達及撥付情況，對預算指標未下達項目單位的要及時了解原因，找出解決的方法，督促項目單位加快工程進度，確保項目資金按工程進度落實到位。規范資金撥付程序，轉變觀念化被動撥款為主動服務。主動到項目單位調研，到施工現場了解項目進度和資金需求。明確崗位，專人負責，加強部門與項目單位之間的溝通，保證資金按時足額撥付，切實提高專項資金的使用效率。

（七）強化財政專項資金“專款專用”的意識。專項資金有專門用途，不可以挪用。要建立健全專項資金管理制度，明確資金違規違法行為的處罰規定。引用領導問責制，從思想意識上予以警示，杜絕發生擠占挪用專項資金的現象。嚴把審核關，加大項目申報的審核力度，從源頭上控制資金按規定使用。建立資金使用方向、數量的追蹤制度，保證專項資金的安全完整。

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關鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內涵和改革的主要內容

1. 政府非稅收入的內涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內容及意義

（1）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執收單位的收繳業務實施管理和監督，從而改變現行由學校等執收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

（2）征收程序和管理方式發生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的新模式。即由各執收單位按照經政府相關部門批準的收費項目，開具統一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

政府非稅收入改革從某種程度上來說實現了收費與現金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現象。另一方面，規范了收費管理，有利于加強收費監督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響

在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中

目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調控的資金量將繼續減少，學校資金運行的成本將繼續加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權和自。過去，學校為了節約資金成本，合理調度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調配和管理。

2. 收費方式的改變

高等學校經過連續幾年的大規模擴招，各高校的學生人數連續翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經從原來的單純手工開票收費轉向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統一集中打印發票發放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。

3. 核算方式和管理內容模式的改變

目前高校收費核算和管理僅限于學校內部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內容將更為詳細。

三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策

政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規定》中明確規定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理。”非稅收入是政府性資金，其所有權屬于國家，調控權在政府，管理權在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業發展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業發展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：

1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系

政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區別又有聯系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。

區別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調的內容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。

聯系：預算外資金所包含的內容是非稅收入內容的一部分，但卻是規范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入等。“國家資源”、“國有財產”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系

政府非稅收入改革的執行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規制度。另一方面，根據目前各地執行的情況，完善現行規章，包括內涵的界定，增強可操作性。

從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調整，根據非稅收入核算的內容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。

3. 正確處理財務收費管理系統與財政信息管理系統的關系

高校不同于一般的行政事業單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數據中學生的基礎資料也較為齊全。同時學校基本上采用了校園網絡查詢系統，實現學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現有的收費管理系統基礎上實現與財政信息管理系統進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內部控制的關系

（1）內部崗位設置體現不相容原則

政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據實際情況，按照內部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調整，明確職責權限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環節。

（2）加強票據管理

票據是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監督的重要依據。票據管理是收入管理的源頭，因此加強票據管理，有利于規范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據種類有行政事業單位收費收據、內部結算憑證、捐贈票據以及經財政批準的電腦收費收據。由于學校收費項目繁多，各種違規使用票據現象時有發生，如使用不規范、票據混用等現象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據管理，做好票據的“申購、領用、使用、核銷”等環節的工作，實行專人管理，建立完善的票據領購、核銷手續，嚴格執行有關的票據管理規定。

（3）進一步加強收費行為的管理

清理收費項目。首先要按照國家的規定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監督管理，杜絕亂收費現象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環節方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規范收入行為的同時，也要保證院系創收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調整相關校內政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結算流程保障學校、院系增加收入的積極性。

（4）強化預算管理控制，提高資金使用效益

部門預算雖然執行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內外預算兩張皮的現象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規范性等一系列環節進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執行差異，使得預算的編制和執行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。

[參考文獻]