序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇新出臺的土地管理法，期待它們能激發您的靈感。

篇1

    近年來,我國土地違法現象面廣量大,表現形式多種多樣,主要原因就是由于相關的法律法規制度的不完善,具體表現在以下幾個方面:1、違規設立各類開發區,隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發區至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發區、園區的圈地現象又有上升之勢。2、擅自改變土地用途,任意出臺土地優惠政策。有的地方以農業開發為名,進行非農業建設。獲得土地使用權后,改變用途搞其他開發。有的地方在招商引資中,甚至實行零地價、負地價,導致國有土地資產嚴重流失。3、規避經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規避這一制度,暗箱操作現象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對劃撥土地使用權非法入市即非法轉讓、出租、抵押的“土地隱形市場”,造成國有土地資產大量流失,而且加劇了社會分配不公的矛盾。

    二、我國土地管理相關法律法規完善的建議

    (一)加強對土地法學的研究近年來,很多高校都增設了土地資源管理專業,這對于培養土地資源管理專業人才和實現科學化、專業化土地資源管理是十分有利的,在對土地資源管理專業人才的培養同時,也要加強土地法學、這個土地資源管理中不可或缺的重要學科的研究。對土地法本身的研究應該在土地法科學性評價、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發生作用的條件和環境、土地執法體系、土地法律成本等方面開展。對土地法不同角度的研究主要可歸結為:從人類的歷史發展角度研究、從土地法的立法技術角度研究、從土地法的法律效用角度研究。

    (二)完善我國土地管理法借鑒發達國家在土地管理上的經驗,應建議將廉租房、經濟適用房等用地的土地供應最低比例寫入《土地管理法》等相關法律。我國也出臺了一些相關規定,例如,在[2006]37號文件中規定了“城市新開工住房建設中,套型在90平方米以下的住房面積必須達到70%以上,廉租住房、經濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務院文件、部門規定等層面,約束力不強,政策執行效果不佳。因此,應將保障公民居住權上升到法律層面,將廉租住房、經濟適用住房、中小套型普通商品住房用地供應量的最低比例寫入《土地管理法》等相關法律,對于不執行該項規定的,均應視為違法行為加以嚴處,從而遏制土地投機,有效地控制房價的過快上漲。將土地可持續利用、節約集約利用的思想作為重點內容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續利用和節約集約利用問題。當前,在資源瓶頸已成為我國社會經濟發展的主要障礙、經濟發展的主旋律已經是“好”在“快”前、促進土地資源的節約集約利用已經成為國土資源管理當前及將來很長一段時間內的工作重點的情況下,土地資源的可持續利用及節約集約利用的思想也應該作為一項重要內容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應加強土地利用規劃制定過程和規劃成果的透明度,保障公民的知情權和參與權。立法者對于個人權利的偏見一直是土地規劃歷史上的主要特點,新出臺的《土地法》應放棄這種偏見,以較多的筆墨對公民的知情權和參與權進行了規定,在規劃制定、實施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發達國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應當增加土地利用規劃體系的透明度,保障公民的知情權和參與權。與土地利用規劃和有關土地信息的數據,在符合保密規定的情況下,都應該公開、透明,廣大公眾可以隨時通過一定的程序查閱,同時應增加公告和聽證程序的有關內容,提高公眾參與度,加大監督力度,防止腐敗,促進土地利用規劃和土地政策更好地執行。

    (三)執法機構設置專業、負責的執法機構是解決土地執法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規定“:縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規,忠于職守、秉公執法。”目前,我國基層土地行政主管部門都下設了執法監察大隊,但是因為權力不夠、經費落實難導致執法監察大隊往往流于形式,工作效率不高。而且,因為監察隊伍的性質屬于自收自支的事業法人,在查辦土地違法案件時,依法行政與部門經濟利益的矛盾時有發生,一定程度上影響了執法的嚴肅性。因而我們要在法律上明文規定在土地行政主管部門中下設專門執法監察部門,配備專業工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業素質上和裝備上加強對這一隊伍的建設,完備充實土地執法必要的辦案工具和辦案經費,提高土地執法監察人員在執法監察工作中的積極性。要在法律上明確土地執法監察部門的具體權力,要賦予土地執法監察人員行政強制權。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應該在法律上找到具體的依據。

    (四)完善土地動態巡查執法監察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導致了很多違反案件的出現,出現后又無法及時制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關于在土地執法監察工作中實行動態巡查責任制有關問題的通知》,這個通知明確了我國在土地執法中采取動態巡查的工作方式,這樣的工作方式對于及時發現土地違法行為、及時的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個通知,動態巡查還有待于上升為正規的、法律中明確規定的執法監察制度,以嚴格貫徹“預防為主、預防和查處相結合”的國土資源執法監察工作方針,建立起省、市、縣(區)、鄉(鎮)四級動態巡查體系,劃分巡查區域,明確巡查責任,建立起層層負責的斯基動態巡查目標責任考核體系,加大動態巡查的覆蓋面,提高動態巡查的質量,及時發現和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態。近期,國土資源部根據國務院的授權向幾個試點省會城市派駐了土地督察人員,對于加強動態巡查有著重要的意義。

篇2

現在土地問題是熱點問題，大家越來越感受到發展越來越離不開土地的支持，穩定也越來越離不開土地管理工作提供的穩定性，土地問題也與民生問題息息相關。因此，國土資源管理工作與發展、穩定及民生等問題互相交織，這項工作越來越重要，也越來越復雜。國家、省、市對此相當敏感，特別是對國土資源違法違規案件顯示出來的傾向性問題特別敏感。要求我們認真把握好、處理好。近年來國土資源問題一直位居問題的前列，有些國土資源問題演化到今天，很難處理，特別是保護耕地和保障發展用地的矛盾突出。再加上歷史遺留問題用地、現實發展中的矛盾以及可持續發展等問題糾集在一起，國土資源管理工作的壓力和難度更大。利用今天的會議，我強調幾點意見，希望大家能進一步明確我區新一年的工作要求，共同承擔起責任，切實為金平又好又快發展提供用地保障，防止出現新的傾向性問題。

一、要充分認識當前我區面臨土地違法問題的嚴重性

從20*年8月以來，省國土資源廳對我區進行第一、第二次土地衛片執法檢查，去年3月國土資源部也對我區進行第七次土地衛片執法檢查。根據區國土資源分局提供資料顯示，三次土地衛片執法檢查共發現違法違規用地98宗，面積657畝；今年3月份，國土資源部第八次土地衛片執法檢查，又發現我區違法違規用地9宗，面積127.6畝,經核實，屬于需立案查處的1宗。此外，區國土資源分局在國土資源執法監察中還發現了10多宗無證開采、偷采砂土石的行為，新聞媒體對此作了報道，在全市造成了負面影響。

土地違法問題，往往又和農村穩定的問題聯系在一起。比如去年潮陽谷饒都與土地違法的問題關系密切，群眾反映非常激烈、尖銳，這不能不引起我們的高度重視和警惕。對此，大家一定要有充分的認識，從落實科學發展觀、維護我區社會和諧穩定的高度，進一步增強依法管理土地、遏制土地違法行為的緊迫感和使命感，落實有效措施，使我區國土資源管理走上法制化、規范化軌道。

篇3

關鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；條例；可操作性指標；評價

中圖分類號：D912.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續的最重要物質資源，自文明創始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標，“人類文明的標志就在于通過以國家強制力為后盾來確定人們或各社會集團對于土地的權利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標志著我國的土地征收法律制度進入了一個全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實施不久的情形下，可以針對《條例》文本進行評價。

一、《條例》的可操作性評價指標

一部法規范性文件，即使制定程序合法，內容完備且不違背上位法，形式規范，如果不能在實踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實際上是對寶貴立法資源的浪費。因此“可操作性指標”是評價法律質量的一個重要標準，只有具有較強可操作性的法律才可能成為高質量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規定有效地付諸行動，得到實施的程度。法律的可操作性強，就意味著法律能夠更有效付諸行動，得到更好的實施；法律的可操作性弱，法律在運用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評價具體指標有三，即：規范完整性、規范明確性和適用頻率。

規范完整性主要考察構成要素完整的規范條數和無后果構成要素的規范條數之間的比例。完整的法律規范構成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個部分。構成要素完整的規范條數在整部法律中所占比率越高，其從規范完整性指標來看的法律可操作性越強。因為缺乏法律后果的規范意味著有行為卻無相應處理結果，該行為模式的法律效力在實踐中就會存在問題，常常會出現操作難與執行的局面。

鑒于《條例》出臺的時間短，在實踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規范完整性與規范明確性兩方面來評價其可操作性。

二、可操作性具體評價

(一)規范完整性

此次新出臺的《條例》共計35條，分為總則、征收決定、補償、法律責任和附則五大章。其中構成要素完整的規范條數共29條，無后果構成要素的規范條數共6條，構成要素完整的規范條數占該條例規范總數的83％。

在6條無后果構成要素的規范中，1條是有關立法宗旨的規定，2條是有關法律原則的規定，另有1條是有關實施附則的規定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構成要素。除去此4條，實際真正產生影響的無后果構成要素的規范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規范總數的5.7％。因而，單就規范完整性這個指標而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。”然而卻并未規定當被征收人不予配合時該如何擔責，使得針對被征收人制定的配合義務極易在實踐中形同虛設，缺乏強制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規定：“審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果。”如若審計機關未依法對征收補償費用管理和使用情況進行監督，或未公布審計結果該承擔何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔責規定，還是另依他法?缺乏有效的法律責任，使得審計機關自身行為缺乏規制，易怠于行使其監督職責。

(二)規范明確性

1、完善進步之處。在《條例》頒布生效之前，有關土地征收與補償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》、《城市房屋拆遷管理條例》與各地方根據各自具體情況所制定的相關地方性規章等。其中最重要的、在全國范圍內生效的為《土地管理法》。可通過與上述法律法規的比較，來評價分析《條例》的進步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規范的適用范圍又稱法律規范的效力范圍，即法律規范對于什么樣的人，在什么時間、空間范圍內對于人們具有拘束力。法律規范的適用范圍包括在時間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評價。

原《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規劃區內國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權法》等有關集體土地征收的規定及相關地方性法規規章的規定。在《條例》出臺前，法律規定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業用地。允許非公益性商業用地的征收，在實踐中極易造成征地權的濫用，利用國家權力不當地剝奪私權，侵害原土地權利的合法權益，易造成行政權力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴格限制。首次對征收范圍進行了具體細化的明確。確定的土地管理制度創新精神應該是逐步縮小征地范圍。根據該精神，《條例》規定：只有為維護公共利益才可進行征收，從而排除了非公益性商業用地的征收。

統計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農用地被征用后轉做房地產開發、高速公路修建等建設用地。

針對此現狀，《條例》第1條規定：“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理條例》第1條“加強對城市房屋拆遷的管理”的基礎上增加了“維護公共利益”，與《物權法》的相關規定相一致，即只有為了維護公共利益，才能進行征收。

同時該法首次對“公共利益”進行界定，以列舉的方式嚴格限制其范圍，《條例》第8條明確規定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實施能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要，保障性安居工程建設需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實踐中因為規定不明而出現征收范圍肆意擴大的現象。

除此，首次明確排除了“違建”補償，明文規定違規建筑不屬于《條例》的補償范圍。違規建筑是否獲賠一直是土地征收實踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理條例》均未對該問題做出直接規定，造成實踐中糾紛不斷。《條例》第16條首次明確規定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。”這一規定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補償款而臨時突擊擴建的行為，有利于公平正義。

(2)執法主體的明確性。原《拆遷管理條例》在對征收工作主體進行規定時用詞混雜。其在第5條規定“縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理”，第7條卻規定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查：經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。”同時使用“縣級以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實踐中區級人民政府征收權的資格爭議問題。而《條例》則統一規定為“市、縣級人民政府”，有效避免了區級人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執法對象的明確性。原《拆遷管理條例》第1條規定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例。”由此可知，其將執法對象定為“拆遷當事人”。但何為“拆遷當事人”?在實踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關人?《條例》則避免了“拆遷當事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權人”這一更為具體明確的表述，縮小了執法對象的范圍，在司法實踐中更具有操作性。

(4)執法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細化具體規定土地征收程序，僅在第46條籠統規定，“國家征收土地的。依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。被征收人應當在公告規定期限內，到有關部門辦理征地補償登記。即“法律條款并沒有明確事前知情和主動參與的權利，而只是強調了被征收人要履行事后參與的義務，而法律實體之外又缺乏必要的協商或聽證程序作為補充，加上農民受知識層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務能力較弱，如果沒有適當的程序制度作保障，在利益受到侵害時往往不能及時有效地維護合法權益。”

《條例》則對執法程序做了具體細化。第8條至第29條完整規定了征收與補償的執法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權人私權的保護，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補償，后搬遷”的概念，順應民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設社會主義和諧社會的需要。“先補后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權人的財產權，從而在最大程度上地維護了私權。

同時，從程序上否定了行政強制拆遷。作為一貫爭議熱點，行政強制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據住房城鄉建設部統計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2％左右，強制拆遷過程中出現的惡性事件雖然是極少數，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發生。新條例第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。”這一規定有利于文明拆遷的實現，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權人之間的矛盾。

(5)執法標準的量化不確定性。執法標準的量化不確定性可經下列公式加以計算：

執法標準的量化不確定性=(處理項上限－處理項下限)÷處理項上限

經上述公式計算所得的商越大，則執法標準的量化不確定性就越大。因為根據上述計算公式所得百分比越大，意味著條文在內容上就具有更大的自由把握與發揮的空間，在實踐中行政機關的自由裁量權就越大，即該條文在內容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規定與標準就越發困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執行標準的量化不確定性。以征收補償標準為例，該法第47條是有關土地征收補償的核心規定，這條概括性的規定構成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規定的土地補償標準是：土地補償費為被征耕地前三年平均年產值6－10倍，安置補助費為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產值的30倍。套用執法標準的量化不確定性公式，將字母a設為常量，代表被征耕地前三年的平均年產值，則土地補償費的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”按照理性的交易規則，開發商給付的補償款會盡可能貼近市場價格，不太可能過多偏離市場價格。因此土地補償費的上限價格會接近于其下限價格，即接近于市場價格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計算清晰可知，新條例在土地征收補償費方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規定，在實踐中很易造成執法機關都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規定執法機關可以采用罰金或吊銷執照的方式進行處罰，則在實踐中絕大多數執法機關都會選擇罰金而不采用吊銷執照的方式，從而造成行政權力的濫用。這種選擇權實際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實質上卻可拆分為兩個不同條文的內容。在A條件下實施對應的A處罰，此為一個條文的內容；在B條件下實施對應的B處罰，此為另一個條文的內容。不同前提條件，不同處理結果，應分開確定計算其量化不確定性，不可籠統套用上述公式計算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理條例》在規范明確性方面有了很大改善與進步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進一步完善其內容，以增強其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關“國有土地”的范圍規定還需要進一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理條例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個復雜問題。“現實中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經確權給使用者的國有土地；二是依時頒發的土地房產所有證換發新使用證的國有土地；三是城市市區居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時確定為國有土地：四是城市、城市郊區的農民特別是城中村居民，因轉戶、拆遷等情形，土地隨之轉為國有土地；五是第二次全國土地調查中對城市市區的土地調查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實踐中面臨的復雜問題是，有的‘國有土地’未經過征收程序，有的沒有給原集體經濟組織支付過補償，有的是先辦理房產所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農村集體經濟組織使用甚至仍然是農用地。”而《條例》僅籠統規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應該補償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉戶等原因形成的國有土地是否補償?第二次全國土地調查中登記為國有土地是否補償?沒有支付過征用補償而直接按‘城市土地屬國家所有’規定登記發證的原集體土地是否補償?這些問題直接影響能否收回土地使用權。”因為《條例》未對“國有土地”的范圍進一步界定。所以在房屋征收的實踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執法主體明確性上，有關房屋征收實施單位及其法律責任的規定需要進一步完善。按照現行規定，“建設單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設單位、拆遷單位的經濟利益相關。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規定政府是征收補償主體、取消建設單位拆遷的基礎上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施機構不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構實施房屋征收與補償的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。”首先，此處的房屋征收實施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機關，二是承擔行政管理職能的事業單位，三是民辦非企業。從立法意圖來看，國家機關可以排除，但房屋征收實施機構究竟是屬于承擔行政管理職能的事業單位還是民辦非企業，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實施的行為，房屋征收實施部門該如何承擔法律責任?若由房屋征收實施部門自身承擔，則若在其不具有承擔能力的情形下，誰該為其承擔?這些都是實踐中將遇到的問題。

(3)在執法程序明確性上，有關土地價值確定程序、房屋調查登記的規定和被征收房屋的“土地用途”的認定規定需要進一步細化。《條例》第2條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收入)給予公平補償。”而對于被征收的土地，則只在第13條規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”除此并無進一步的處置辦法。有收回，則應有補償。法律規定的補償標準僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補償?補償多少才謂合理?這其中的關鍵問題即為對被收回土地的“價值”進行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價值在實踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價值確定程序予以規定。

實踐中收回國有土地使用權的操作程序應該如何?有關國有土地“收回”應由誰執行?補償主體是誰?鑒于當前我國大多城市社區(居委會)是從原生產隊改制而來，集體經濟組織實體早已發生轉移，那么，轉移后的補償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進行過補償，那么，現在應補給誰?國家、省級項目在被征收房屋的國有土地上進行建設的，要不要給市、縣政府進行土地補償?”進一步探討，依什么程序計算補償金額?“《條例》明確被征收房屋價值的補償是‘被征收房屋類似房地產的市場價格’，顯然已包含了土地補償或土地使用權收益。那么，原集體經濟組織的土地補償應該如何計算?單位和個人獲取的‘市場價格’中要不要顯化‘土地價值’?同時，房屋價值由‘具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定’，其‘相應資質的房地產價格評估機構’實際上是住建部門確定的資質，那么國土資源部門確定資質的‘土地價格評估機構’能否參與?”以上均是尚待進一步明確之處。

新條例第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記。被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。”

“對房屋及相關情況進行調查登記，是新條例新設立的程序，調查登記的情況在很大程序上決定了公平補償的基本要求能否實現。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統歸總，便于隨時查閱。

新條例第16條規定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認定?條例尚未有明確規定。依據前述《條例》第15條規定，被征收房屋用途的認定，主要采取調查登記的辦法，那么如何“調查登記”?法律并未明確規定。條例只規定房屋征收部門進行調查登記，則國土部門是否同樣有權參與調查登記?“房屋用途與土地用途是否應該‘登記一致’?改變房屋用途的同時改變土地用途是否不予補償?新建、擴建、改建房屋的同時，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調查登記’時被認定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認定，與能否順利達成拆遷協議有著十分直接的關系。為了獲得更大的經濟利益而改變了住宅用途，但在拆遷時得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產生的。”因此，必須對被征收房屋的“土地用途”認定程序加以進一步明確。

三、評價結論

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關鍵詞：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路徑選擇

一直以來，土地問題都是關系到國家穩定發展的重要問題。近年來，隨著社會不斷發展，城市化建設不斷推進，各地征地的需求陡增。而隨之而來的暴力拆遷、圍堵政府等惡性事件的頻頻暴出，嚴重影響社會的穩定和發展，成為當代中國亟待解決的難題，因此對其研究和探討具有深刻的現實意義。

一、地方政府土地征收環境下公共利益的內涵及界定標準

公共利益的概念存在于政治學、法學、社會學等多個學科中。看問題的角度及價值觀等方面的不同，使得對于公共利益的解讀也因人而異，但人們對公共利益與私人利益有區別、公共利益應有公益性和分享性等方面有較為一致的看法。筆者認為，公共利益是社會存在與發展所必需的，經過社會成員的個體利益的整合而形成的，并能為社會中的絕大多數人所認可和享有的，具有廣泛性、正當性、公益性的社會價值體或利益形態。

對于公共利益的界定標準，目前學術界也是眾說紛紜，莫衷一是。一些學者認為公共利益的界定標準簡單來說就是受益人的數量要多，受益人生活的質量要高。而莫于川教授認為確定公共利益的標準有六條，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平補償性；四，公開參與性；第五，權力制約性；第六，權責統一性。【1】筆者較認同莫于川教授的觀點，認為以上的幾點基本能揭示公共利益的本質。在下文筆者也將主要應用莫教授的公共利益標準來對我國當前在土地征收過程中出現的一些問題進行對比分析。

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一章第十條和《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第一章第二條中都規定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。"也就是說，我國以法律條文的形式明確規定了國家行使征地權的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，國務院審議并通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《房屋征收與補償條例》)，該條例對公共利益作了具體規定：(1)國防和外交的需要；(2)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；(3)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；(4)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；(5)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；(6)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。【2】以上的六條規定對公共利益做出如此概括性的列舉，這在我國尚屬首次，在一定程度上彌補了《憲法》等50多部法律雖然使用或者提及公共利益的概念卻不明確其含義和適用范圍的弊端。

二、地方政府土地征收的公共利益困境

2011年4月，國家審計署審計結果，2009年至2010年24個市縣土地管理及土地資金中，有14個市縣違規征用土地22萬畝。雖然只是披露少數幾個縣市區的用地違規違法情況，如果這些地方的情況具有代表性，那么，可推算出全國同期違規違法征用土地大約在600萬畝左右，超過可持續用地標準的50%以上。【3】從江蘇"鐵本違法征地"到四川德陽征地拆遷案件，從吉林梨樹霍家店暴力征地拆遷到磐石市挪用土地補償款案件，"征而不用"、"征而亂用"、"多征少用" 和"征而遲用"等長期困擾社會、損害民眾利益的現象屢見不鮮，這不僅影響了土地資源的優化配置，導致出現大量的失地農民，更誘發了嚴重的群體性事件沖突。我國地方政府土地征收的具體公共利益困境如下：

（一）公共利益的公益性危機

如上所述，我國相關法律將公共利益作為對土地進行征收或征用的依據，但并未將什么是公共利益、由誰界定、其范圍如何等問題界定清楚。雖然新出臺的《房屋征收與補償條例》歸納了公共利益的幾點，但筆者認為，其中不少細節是有待商榷的。例如，新條例中有很多需要地方政府制定具體辦法的規定，如何做到防止地方政府的配套制度違反新條例難以確定。又如，新條例的最后一條是"法律、行政法規規定的其他公共利益的需要"，該規定中"其它"二字也為不當征收留下隱患。另外，在利益嚴重分化的今天，地方政府為了追求眼前利益，違法侵害征收相對人利益的現象比比皆是。某些地方政府征地時冠以"為了經濟發展"的名目，實質卻是某些官員濫用手中行政權力，侵犯公民合法私有財產權。如地方政府將房屋征收拆遷后建立工廠、超市、娛樂場所或商品住宅，雖然短期內能起到拉動經濟、增加稅收及擴大就業等積極效應，但其直接目的卻是滿足政府自身的部門利益及經營者的商業利益。

（二）公共利益的補償缺乏公正性

我國目前關于被征收土地補償問題的關鍵不在于有沒有給予補償，而在于怎么補償，按什么樣的標準，方式有哪些、能否及時到位等，這都牽涉到公平公正的問題。在實際生活中，各地方政府常根據"因地制宜"原則制定 "基準價"，補償價格大多未達到市場價格，補償方式也主要以貨幣補償為主，缺乏多元化的補償方式，補償也未包含因為土地用途改變而帶來的增值利益，使得被征地民眾所獲補償通常不能重新購置大致相當的住房，并且申請補償的程序過于繁瑣，被征地民眾難以及時獲得補償款。

篇5

一、批而未供工業用地的處置

本意見所稱批而未供工業用地，是指自1999年1月1日《土地管理法》實施以來，經依法批準農用地轉用但尚未供地的工業用地。其處置意見有：

（一）對已落實招商意向項目的地塊，且具備供地條件的，由鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位抓緊組織供地報批材料，要求三個月內辦理供地手續。對原招商意向項目因準入條件等原因暫不符合供地條件的，抓緊調整用地意向項目，六個月內供地。對雖已落實用地意向項目但由于對前期開發工作未完成而造成土地批而未供的，要加快推進土地開發進度，及時形成供地條件，最長不超過一年內供地。

（二）對于因城鄉規劃調整、土地征收或按國家有關規定批準文件失效等原因造成原已批準農用地轉用兩年以上的地塊難以實施項目建設、且土地利用現狀未改變的，可將批而未供土地轉用指標進行盤活。盤活的批而未供土地，撤銷或調整原批準文件；對征地實施已經完成、補償費用已經到位，并符合現行土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的土地，原被征地農村集體經濟組織及被征地農民無法返還土地補償費，經原被征地農村集體經濟組織同意，可以保留國有土地性質不變，但農用地必須繼續組織耕種。

二、閑置工業用地的處置

本意見所稱閑置工業用地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的工業用地。

具有下列情形之一的，也可認定為閑置工業用地：

國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書（建設用地批準書）未約定動工建設日期的，以國有建設用地使用權有償使用合同生效或者劃撥決定書（建設用地批準書）頒發之日起滿一年未動工建設的國有工業用地。

已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有工業用地。

（一）閑置工業用地的處置方式

1.超過規定的動工開發日期滿一年未動工開發的，報市人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》。征繳標準：出讓合同或劃撥決定書約定閑置費標準的，按上限征繳；出讓合同或劃撥決定書未約定閑置費標準的，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費并限期開工。

土地使用權人愿意將土地使用權交還給政府的，可在收到《閑置土地認定書》之日起三十日內向市國土資源主管部門提出終止《國有土地使用權出讓合同》的申請，市國土資源主管部門報市人民政府批準后收回國有土地使用權，所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位將土地使用權人原實際支付的價款退還，并按同期銀行貸款利率支付財務成本。土地閑置費不得列入生產成本。

2.超過規定的動工開發日期滿兩年未動工開發的，在2012年6月30日之前取得國有工業用地使用權的，原則上應當無償收回土地使用權。但土地使用權人確有能力且有意向開發建設的，應向所在地鎮、街道、開發區提出繼續開發建設的申請，并承諾在收到《閑置土地認定書》之日起六個月內開工建設，明確竣工日期。經所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位、市政府有關部門審核同意，報市政府批準后，由市國土資源主管部門向土地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》。征繳標準：出讓合同或劃撥決定書約定閑置費標準的，按上限征繳；出讓合同或劃撥決定書未約定閑置費標準的，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費并限期開工。土地使用權人愿意將土地使用權交還給政府的，可在收到《閑置土地認定書》之日起三十日內向市國土資源主管部門提出終止《國有土地使用權出讓合同》的申請，市國土資源主管部門報市人民政府批準后收回國有土地使用權，由所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位將土地使用權人原實際支付的價款退還，并按同期銀行貸款基準利率（浮動利率最高不得超過10%）支付財務成本。

2012年7月1日之后出讓的工業用地，超過規定的動工開發日期滿兩年未動工開發的，按《閑置土地處置辦法》處置。

3.對因司法查封不能處置的閑置土地，由所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位會同市國土資源主管部門提出與相關法院協商意見，協商意見報市政府同意，待司法查封解除后按協商意見處置。

4.對處置設有抵押權的閑置土地，由所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位會同市國土資源主管部門與土地使用權人及相關抵押權人協商，協商意見報市政府同意，待抵押權解除后按協商意見處置。

5.有償收回國有建設用地使用權時，涉及已建或在建建筑物、構筑物的，經有資質的評估中介機構評估后給予適當補償。

6.凡現狀認定為閑置土地（非政府、政府有關部門原因造成）的工業企業，閑置土地處置方案落實前，暫取消該企業在本市競買土地的資格。

有下列情形之一的，可認定為政府、政府有關部門原因造成工業用地閑置：

1.因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的。

2.因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的。

3.因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的。

4.因處置土地上相關群眾事項等無法動工開發的。

5.因軍事管制、文物保護等無法動工開發的。

6.政府、政府有關部門的其他行為。

因自然災害等不可抗力導致土地閑置的,處置時依照政府原因處置。

對因政府、政府有關部門原因造成閑置工業用地的,由市國土資源主管部門會同所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位與國有建設用地使用權人協商,可選擇下列方式處置:

1.延長動工開發期限，簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任，土地動工開發日期可按實際情況重新約定，但最長不超過一年。

2.調整行業類別、規劃條件。按照新行業或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，并按照新行業類別或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。

3.置換土地。國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

4.協議有償收回國有建設用地使用權。對收回土地及地上建筑物的補償款由所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位按照“兩退兩進”補償標準予以處置。

（二）對收回的閑置工業用地的利用方式

1.依據國有土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發利用。

2.對耕作條件未被破壞且近二年內無法安排建設項目的，委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢復耕種。用地指標可以按照置換方式予以盤活。

3.將處置收回的工業用地納入土地儲備，由所在地鎮人民政府、街道辦事處、市屬開發單位與市土地儲備中心簽訂《土地收儲協議》，由市土地儲備中心支付土地收儲款，土地收儲款列入土地出讓成本，待重新出讓后收回土地收儲款及相應的財務成本。

三、合力推進處置工作