序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇國土空間規(guī)劃的思考，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：　美國 大都市區(qū)

1.　緒論

人類科技日漸發(fā)達(dá)，世界城市也在科技發(fā)展的帶動下發(fā)展迅速，在城市全球化和區(qū)域城市化兩大背景下，大城市的影響范圍迅速擴(kuò)大，其在空間范圍上構(gòu)成了以中心城市為核心，由周邊城鎮(zhèn)共同組成的大都市區(qū)。大都市區(qū)之間的競爭也形成了世界經(jīng)濟(jì)競爭的縮影，協(xié)調(diào)發(fā)展大都市區(qū)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域規(guī)劃的主要任務(wù)。本文通過研究美國國土空間規(guī)劃，特別是大都市區(qū)規(guī)劃模式的演替及相關(guān)案例的分析，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，以求為我國區(qū)域規(guī)劃與管理提供有益的借鑒。

2.　美國國土空間規(guī)劃體系

與政治體制相對應(yīng)，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政府，在規(guī)劃中起主導(dǎo)作用的不是政府而是社會組織，所以，美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。美國至今還沒有進(jìn)行國家級的系統(tǒng)的全國性國土規(guī)劃，只有問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容也分散在相關(guān)規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯(lián)邦的公共土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關(guān)的政策、獨立的州綜合規(guī)劃（只有部分州）、州域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃、土地利用規(guī)劃等組成。

大都市區(qū)國土空間規(guī)劃是美國國土空間規(guī)劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護(hù)國家競爭力的國家戰(zhàn)略當(dāng)中也扮演著重要的角色。

3.美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演替分析

美國是大都市區(qū)發(fā)展進(jìn)程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區(qū)概念的地方。美國大都市區(qū)起源于上世紀(jì)初，到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經(jīng)有268個大都市區(qū)，百分之80的人口居住在大都市區(qū)，本文從時間的角度，將美國大都市國土空間規(guī)劃的發(fā)展劃分為三個階段，每個階段的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應(yīng)。

3.1　單中心城市區(qū)域的對外擴(kuò)張

19世紀(jì)后期，是美國經(jīng)工業(yè)化大生產(chǎn)階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角，并控制著周圍區(qū)域的發(fā)展，為了突破城市行政轄區(qū)對中心城市發(fā)展的束縛，中心城市采取了對外擴(kuò)張的發(fā)展模式。而對外擴(kuò)張的實現(xiàn)主要是通過兼并和合并等手段來實現(xiàn)。

從美國大都市發(fā)展的歷史上看，其中心城市的兼并和合并有著自東向西，自北朝南的發(fā)展特征。美國東部城市起步較早，也是最早實施兼并的區(qū)域，例如紐約、芝加哥等都通過兼并的方式實現(xiàn)了中心城市的極速擴(kuò)張，而后這種趨勢向西、向南擴(kuò)散。

3.2　多中心管治結(jié)構(gòu)

進(jìn)入20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，美國工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)成熟，中心城市中交通擁擠，環(huán)境惡化，地價飛漲等去中心化因素逐漸增強(qiáng)，興起了以中產(chǎn)階級為主要人群的郊區(qū)化進(jìn)程?？陀^上增強(qiáng)了郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力，郊區(qū)對中心城市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經(jīng)無法像以往那樣，依靠強(qiáng)權(quán)的合并、兼并來進(jìn)行對外的擴(kuò)張。這一階段多中心管治結(jié)構(gòu)逐漸興起。代表性的就是專區(qū)的職能分割的應(yīng)用[3]。

從1952年至2002年，是美國專區(qū)規(guī)劃迅速發(fā)展的階段，這一階段美國專區(qū)數(shù)量迅速增長，洪士建等人認(rèn)為這種現(xiàn)象的發(fā)生是因為實踐和理論互相推動的結(jié)果。他認(rèn)為一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得大都市范圍內(nèi)形成了數(shù)個次級中心，大都市空間格局由單中心向多中心持續(xù)轉(zhuǎn)變，另一方面，公共選擇學(xué)派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的理念深入人心，使得多中心管治結(jié)構(gòu)得以持續(xù)發(fā)展和應(yīng)用。

4.　美國空間國土規(guī)劃案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保羅都市區(qū)規(guī)劃

20世紀(jì)初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少合作，總?cè)丝诩s46萬。20世紀(jì)50年代，快速郊區(qū)化促使這兩個城市逐漸結(jié)合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)逐漸形成，人口達(dá)120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題，并引發(fā)人們思考。社會各界共同關(guān)注的問題是：如何引導(dǎo)整個大都市區(qū)持續(xù)增長，如何解決大都市區(qū)排水和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施布局、管理上遇到的問題。人們認(rèn)識到需要通過區(qū)域性、整體性規(guī)劃解決問題。

規(guī)劃目標(biāo)改變現(xiàn)有不可持續(xù)的開發(fā)方式，通過對城市的無序蔓延進(jìn)行限制，將城市開發(fā)集中在兩個中心城市和具有發(fā)展?jié)摿Φ男l(wèi)星城，并由大都市區(qū)交通系統(tǒng)將其聯(lián)系起來。

具體措施圖7—5

首先，成立大都市規(guī)劃協(xié)會。企業(yè)、社會團(tuán)體、市民等非政府力量和政府共同關(guān)注，促使區(qū)域規(guī)劃得到州立法機(jī)構(gòu)的重視，并于1957年通過大都市規(guī)劃協(xié)會草案。該委員會（MPC）是一個政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，提供28個席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團(tuán)組織擔(dān)任。由于政治家和政治體制的原因，MPC的權(quán)力和職能受到法律的限制，并沒有執(zhí)行權(quán)。

其次，MPC編制大都市區(qū)域規(guī)劃。1966年完成規(guī)劃工作。本次規(guī)劃提出：①交通規(guī)劃和土地利用緊密聯(lián)系；②提供可供選擇的多樣性規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃合作中的一個突出障礙是財產(chǎn)稅分配問題。在各自的利益驅(qū)動下，各市政府在應(yīng)征稅的設(shè)施布局上產(chǎn)生激烈競爭。

5.美國國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗總結(jié)

縱觀美國國土規(guī)劃的發(fā)展歷程，有效解決限制大都市區(qū)整體發(fā)展的行政分割與區(qū)際沖突問題，是美國政府、企業(yè)、社團(tuán)和居民共同關(guān)心的話題和主動要求，形成了不同模式演替的主線，促使其采取了有效的規(guī)劃管理措施，主要有以下幾方面：

1.適度的行政區(qū)劃調(diào)整，打破行政界線對生產(chǎn)要素的限制是美國大都市去中心城市區(qū)域規(guī)劃的普遍做法，最常用的方式則是兼并或市縣合并。

2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統(tǒng)文化背景，但是，為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的矛盾，各個相關(guān)政府之間通過建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，來解決單一政府所無法解決的問題。

3.在地方自治的體制之下，普遍建立大都市區(qū)政府有一定的難度，通過建立城市聯(lián)合管理體系，建立松散型的大都市地方政府協(xié)會，來協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系，并與大都市區(qū)政府的相互補(bǔ)充也是一種普遍采取的方式。

4.聯(lián)合組建各種單一功能的特別區(qū)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)管理的現(xiàn)實需要，各地方政府聯(lián)合組建各種各樣的特別管轄區(qū)（特別區(qū)），設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，對都市區(qū)范圍內(nèi)的交通、水利、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理。

6.對中國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃與整治的若干啟示

我們經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的迅速的增長，區(qū)域城市化趨勢格外顯著，目前我國已經(jīng)形成了數(shù)個明顯的大都市區(qū)。但是，因為機(jī)制的不健全，城市之間的協(xié)同作用明顯缺乏，各個城市之間普遍存在互相爭奪優(yōu)質(zhì)資源，卻不愿承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴(yán)重影響了大都市區(qū)一體化發(fā)展的進(jìn)程。美國大都市區(qū)的發(fā)展要比我國提前數(shù)十年，研究美國大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，對于我國對于大都市區(qū)規(guī)劃與管理方面將有重要借鑒意義。

1.建立區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)

縱觀美國大都市區(qū)發(fā)展歷史，區(qū)域性的聯(lián)合政府是美國解決區(qū)域問題的有效途徑，通過聯(lián)合政府的協(xié)調(diào)作用，可以實現(xiàn)區(qū)域資源的整合，可以以最小的代價創(chuàng)造最高的整體價值。而在我國目前的行政體制下，大都市區(qū)的許多成員，比如天津、北京的京津都市區(qū)，上海、蘇州等組成的大上海都市區(qū)都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑限制了生產(chǎn)要素的自由流動。借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗，建立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資源互補(bǔ)的協(xié)調(diào)發(fā)展長效機(jī)制，是大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.提高非政府組織的作用

在市場條件下，僅靠政府之間的協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，非政府組織的作用也逐漸增強(qiáng)，形成了一種不可忽視的力量。在美國，由非政府組織建立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在美國大都市區(qū)規(guī)劃與管理當(dāng)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在目前市場機(jī)制以及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產(chǎn)關(guān)系空前復(fù)雜，發(fā)揮市場的自動調(diào)節(jié)作用，在大都市的法制建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)上協(xié)調(diào)各個利益體的利益，非政府組織將發(fā)揮更大的作用。

3.注意解決社會公平問題

社會公平問題不僅僅是一個社會問題，也應(yīng)當(dāng)是區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中的重要命題。在美國紐約大都市區(qū)的規(guī)劃當(dāng)中，將解決社會公平問題當(dāng)做其中一個關(guān)鍵組成部分。比如在該規(guī)劃當(dāng)中，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的“學(xué)?！ぷ髀?lián)合體”的機(jī)制，該機(jī)制實行教育與培訓(xùn)終身制，從而保證了低收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一個不爭的事實，根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)的中國家庭財產(chǎn)報告，中國家庭資產(chǎn)中位數(shù)是247萬，而平均數(shù)卻僅有47萬，如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區(qū)也面臨著產(chǎn)業(yè)升級，競爭加劇，勞動力素質(zhì)跟不上企業(yè)發(fā)展速度等問題。而這些問題的解決，也應(yīng)當(dāng)是未來中國大都市區(qū)規(guī)劃中的重要任務(wù)。

4.注重區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展

從美國大都市區(qū)的區(qū)域國土空間規(guī)劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而后來越來越注重區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，其中環(huán)境問題成為這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素。紐約大都市區(qū)規(guī)劃提出的3E戰(zhàn)略是后期美國國土空間規(guī)劃的典型代表，該規(guī)劃當(dāng)中將環(huán)境提高到與經(jīng)濟(jì)、公平同等的地位。這也說明，環(huán)境不僅是區(qū)域競爭力的重要組成部分，也是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。而在我國，區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中的環(huán)境問題還處于學(xué)術(shù)層面，對于環(huán)境治理和保護(hù)的投入遠(yuǎn)不及其他要素，粗放型增長還是我國大都市發(fā)展的基本情況。環(huán)境的持續(xù)惡化也逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展當(dāng)中的重要的消極要素。因此，總結(jié)發(fā)達(dá)國家大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，避免走先污染后治理的老路，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)化發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)是我國區(qū)域規(guī)劃特別是大都市區(qū)規(guī)劃當(dāng)中的重要任務(wù)。

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篇2

關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然。“縱觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?！盵1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因為規(guī)劃通過考量現(xiàn)實，在對未來目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費。“從實證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會的發(fā)展和進(jìn)步。……這在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一?；诔鞘械叵驴臻g規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對象。在全國范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個問題更應(yīng)予以充分的重視，因為一般來講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性。“地下空間本身是一個環(huán)境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)。”[4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關(guān)生態(tài)問題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國實踐對有關(guān)的法制問題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個國家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國家體現(xiàn)得非常明顯，有人對此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量內(nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會經(jīng)濟(jì)活動的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過大強(qiáng)度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時更應(yīng)慎重。同時還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)Φ厣檄h(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰?，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開發(fā)時既要注重對人類活動所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎(chǔ)上來促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價值的實現(xiàn)，同時還必須從長遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進(jìn)行。因為地下開發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開發(fā)利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費時應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對社會、對未來負(fù)責(zé)的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現(xiàn)不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會涉及到生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進(jìn)行考察，上述諸多價值中，生態(tài)價值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價值認(rèn)同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價值在相關(guān)立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評估、勘察、設(shè)計和施工等，有的規(guī)劃還有可能會涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實施的過程中可根據(jù)情勢的變化對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂?？疾飕F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實施時規(guī)定：“地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。”相對而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實施中的項目選擇、項目設(shè)計方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。”[9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進(jìn)行開發(fā)，而是考慮了同時代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念，是對生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因為若僅僅在實定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個長期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進(jìn)一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開發(fā)時，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因為地下空間開發(fā)會涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對生態(tài)保障來進(jìn)行設(shè)計的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見，出于對生態(tài)價值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實施措施，實有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現(xiàn)。因為城市地下空間規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認(rèn)知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過調(diào)查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動公開，而不需要利害關(guān)系人的申請，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》做出的環(huán)境影響報告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對上述資料進(jìn)行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時也是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會性和科學(xué)性?；诘叵麻_發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價更應(yīng)該如此。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見?！惫P者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個行政機(jī)關(guān)職權(quán)時，可由一個行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報請規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，即立法確定由一個行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報請規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實施――包括實施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價錯誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時采取補(bǔ)救措施，并可對相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

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>> 國外防治“城市病”的經(jīng)驗借鑒 城市電網(wǎng)規(guī)劃現(xiàn)狀與應(yīng)對措施的探討 城市總體規(guī)劃課程教學(xué)改革的思路與措施 英國城市規(guī)劃體系的借鑒與思考 國外城市增強(qiáng)城市綜合服務(wù)功能的借鑒與啟示 城市規(guī)劃管理實施中存在的問題解析與應(yīng)對措施 城市建筑規(guī)劃過程中的問題與應(yīng)對措施分析 城市消防規(guī)劃存在的主要問題及其原因與應(yīng)對措施 城市電網(wǎng)規(guī)劃中存在的問題與應(yīng)對措施 高速鐵路對城市規(guī)劃的影響與應(yīng)對措施 國外防范信用卡風(fēng)險的做法與啟示 城市規(guī)劃中不確定問題的應(yīng)對措施 城市規(guī)劃中存在的問題及應(yīng)對措施 城市電網(wǎng)規(guī)劃中的問題及應(yīng)對措施 國外室內(nèi)設(shè)計思路的借鑒 國外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的考察與借鑒 國外推進(jìn)城市化的產(chǎn)業(yè)集群政策分析與借鑒 國外公民參與城市治理的案例與借鑒價值 海綿城市管理與建設(shè)的國外經(jīng)驗借鑒 救助，國外的借鑒與思考 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：（2013-03-08）

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Countermeasures of Urban Planning to Manage “Urban Disease”： The Experiences from Foreign Countries

WANG Kai-yong1， YAN Bing-qiu1，2， WANG Fang1，2， GAO Xiao-lu1

（1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling， Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing 100101， China； 2. The University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China）

篇4

當(dāng)前，國土資源管理工作正面臨許多新的機(jī)遇、新的任務(wù)和新的挑戰(zhàn)，中央有新要求、發(fā)展有新需求、人民有新期待。湖南省國土資源部門一定要顧大局、觀大勢、謀大事，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央的改革要求，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來，統(tǒng)一到一系列重要講話精神上來，統(tǒng)一到省委省政府的決策部署上來。

準(zhǔn)確把握中央對國土資源工作提出的新要求

黨的十八屆三中全會明確提出：要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度，等等。全國國土資源工作會議確定把“盡職盡責(zé)保護(hù)資源，節(jié)約集約利用資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”作為今后國土資源工作在大局中的定位。這些新的要求，為加快推進(jìn)湖南省國土資源管理工作的改革發(fā)展指明了方向。湖南省國土資源部門一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握、積極探索、模范實踐，不斷提高資源保障和管理服務(wù)水平。

準(zhǔn)確把握湖南省發(fā)展對國土資源工作提出的新要求

當(dāng)前湖南省正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的攻堅時期。省委經(jīng)濟(jì)工作會議確定了今年經(jīng)濟(jì)工作的總體要求，最核心的是堅持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，最根本的是促進(jìn)“三量齊升”、保障和改善民生。要完成省委、省政府確定的各項目標(biāo)任務(wù)，需要國土資源部門在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生中發(fā)揮更大作用。既要加大資源要素保障力度，滿足湖南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，又要加強(qiáng)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，還要統(tǒng)籌處理好保護(hù)資源、節(jié)約集約利用資源和維護(hù)群眾合法權(quán)益的關(guān)系，切實保障和改善民生。

準(zhǔn)確把握應(yīng)對困難挑戰(zhàn)對國土資源工作提出的新要求

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作者：侯華麗 單位：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院

礦產(chǎn)資源規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系問題礦產(chǎn)資源大多埋藏于地下，具有隱蔽性的特點，且礦產(chǎn)資源在被探明儲量以前具有不確定性以及動態(tài)調(diào)整性。因此，在礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)利用上，需要與其他國土空間開發(fā)（類型）或規(guī)劃做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或銜接。包括，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃。從二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制實施看，在礦產(chǎn)資源空間開局方面，考慮了國家、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和上級規(guī)劃中區(qū)域礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護(hù)布局、礦產(chǎn)資源分布規(guī)律和開發(fā)利用現(xiàn)狀、資源合理配置以及環(huán)境保護(hù)等要求，采用了“反規(guī)劃”和“正規(guī)劃”相結(jié)合的思路，將區(qū)域劃分為重點勘查（開采）區(qū)、禁止勘查（開采）區(qū)、限制勘查（開采）、鼓勵勘查（開采）區(qū)。但是，從各地調(diào)研反映來看，存在以下兩大問題。一是“既管好自己”和“又不影響別人”的矛盾。其他國土空間開發(fā)類型規(guī)劃在編制過程中,如交通（特別是新建公路、鐵路）、水利等一些規(guī)劃，并沒有考慮區(qū)域礦產(chǎn)資源條件，導(dǎo)致許多礦區(qū)特別是礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景區(qū)被壓占，直接對未來礦產(chǎn)資源的勘查特別是開發(fā)利用造成影響。也就是說，礦產(chǎn)資源規(guī)劃在空間布局上體現(xiàn)了其他空間規(guī)劃的訴求，但卻對于其他空間開發(fā)類型沒有“制約”或者“排他”性作用，無法反映礦產(chǎn)資源在國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中日益重要的基礎(chǔ)性地位。如何在下一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中，特別是在礦產(chǎn)資源空間布局方面反映出“礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)”的動態(tài)性特征和未來發(fā)展空間“訴求”，在分區(qū)思路上值得我們深入討論思考，并且在規(guī)劃實施管理上予以重點考慮。二是說法“有形”和空間“無形”的矛盾。目前我國一些省級或者地（市）縣級的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)等大多只給出了大致范圍和空間規(guī)模，并沒有在空間坐標(biāo)上具體劃定，如何在禁止開發(fā)區(qū)中劃定“有形”范圍，在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中成為一個難點。

現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定對礦產(chǎn)勘查、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃，但對規(guī)劃定位和作用沒有明確規(guī)定，規(guī)劃實施制度不健全，缺乏對違反規(guī)劃予以處罰的相關(guān)配套政策，特別是編制實施責(zé)任不明確，約束力不強(qiáng)，制約了規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實施。二是規(guī)劃實施監(jiān)督檢查力度不夠，參與礦政管理的方式較為單一。目前規(guī)劃具體落實方式還比較單一，多通過礦業(yè)權(quán)會審方式進(jìn)行落實，在年度推進(jìn)、目標(biāo)考核、監(jiān)督檢查、違規(guī)查處等方面還比較薄弱，實施力度不夠。三是基礎(chǔ)工作相對薄弱，規(guī)劃調(diào)整機(jī)制尚待完善。規(guī)劃基礎(chǔ)支撐還不能滿足規(guī)劃管理需要，如，許多地方對礦區(qū)（特別是歷史遺留礦區(qū)）、礦業(yè)權(quán)的底數(shù)不清，對快速變化的勘查開發(fā)數(shù)據(jù)信息共享和掌握不夠，一些地方特別是市、縣級礦產(chǎn)資源管理手段和方式較為落后，對于采用信息化手段進(jìn)行科學(xué)、高效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理和開發(fā)利用監(jiān)管的意識不足，規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制還不完善，與實際管理需要有差距。基層規(guī)劃管理隊伍薄弱，市縣級國土部門缺乏礦產(chǎn)規(guī)劃管理人員，特別是縣國土資源局大多沒有設(shè)置相應(yīng)的礦管股室，缺少經(jīng)費，缺少人員，缺乏基礎(chǔ)地質(zhì)礦產(chǎn)資源普遍存在，嚴(yán)重制約影響了規(guī)劃編制和實施工作。

各級各類，定位明確，規(guī)劃體系內(nèi)做好統(tǒng)籌銜接建議進(jìn)一步深入明確把握各級規(guī)劃的內(nèi)容和深度，作到各級各類，定位明確。其中，全國、省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃側(cè)重宏觀，并對市級、縣級做出宏觀指導(dǎo)，市級、縣級把握微觀，特別是由于圖件比例尺的限制和規(guī)劃指標(biāo)分解落實的微觀復(fù)雜性，具體區(qū)塊劃分及相關(guān)指標(biāo)建議通過縣級規(guī)劃甚至是礦區(qū)規(guī)劃加以落實。省級、市縣級規(guī)劃盡量同步推進(jìn)，壓縮規(guī)劃周期，體現(xiàn)規(guī)劃的時效性和各級各類規(guī)劃之間的有機(jī)銜接。采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”的工作方式，其中，省級規(guī)劃管理部門應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，在把握總體指導(dǎo)意見、大框架的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對市縣級規(guī)劃的指導(dǎo)與審查，實現(xiàn)各級規(guī)劃同步進(jìn)行，合理把握市縣級規(guī)劃的內(nèi)容深度，增強(qiáng)規(guī)劃的適用性、針對性和可操作性。調(diào)整和完善規(guī)劃的空間分區(qū)思路，與其他規(guī)劃做好協(xié)調(diào)探索更為有效的規(guī)劃分區(qū)方法和管理手段，進(jìn)一步增強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間控制能力。建議根據(jù)戰(zhàn)略性、緊缺性、一般性等不同礦種類型以及勘查、開發(fā)等不同礦業(yè)活動階段，探索開展差別化的空間分區(qū)管理思路和協(xié)調(diào)機(jī)制，在生態(tài)（包括地質(zhì)）環(huán)境保護(hù)“優(yōu)先”的前提下，進(jìn)一步探討礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃與水利、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之間的關(guān)系?？傮w思路就是，“管自己”和“管別人”相結(jié)合,在與其它規(guī)劃做好銜接協(xié)調(diào)的同時，也要體現(xiàn)為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用保留更大、更合理的規(guī)劃空間訴求，以保障國家對礦產(chǎn)資源特別是緊缺重要礦產(chǎn)資源日益增長的需求。探索建立規(guī)劃實施年度計劃制度，完善規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制按照試點先行、總結(jié)提升、全面推行的思路，逐步探索建立規(guī)劃實施年度計劃制度，促進(jìn)落實規(guī)劃總量、空間和時序等重要內(nèi)容。主動服務(wù)找礦突破戰(zhàn)略行動和資源管理需要，對各地規(guī)劃實施情況建立年度評估制度，及時吸納地質(zhì)找礦新發(fā)現(xiàn)、新突破，并按照礦政管理的新要求進(jìn)一步完善規(guī)劃，規(guī)范規(guī)劃動態(tài)調(diào)整條件、程序和有關(guān)要求，確保規(guī)劃與實際工作銜接一致，切實發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和服務(wù)作用。加快規(guī)劃管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府的宏觀調(diào)控監(jiān)督管理職能堅持政府管理與市場運(yùn)作相結(jié)合，既要體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖，又不能脫離市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理職能，形成統(tǒng)籌且能使各方實際有職有責(zé)的管理體制，從體制機(jī)制上保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃的有效落實。其中,重點建立規(guī)劃管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,加快出臺礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制審批辦法，進(jìn)一步明晰社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位和作用，為規(guī)劃編制實施提供制度保障。加強(qiáng)各類規(guī)劃及相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實行統(tǒng)一歸口管理，確保規(guī)劃和礦政管理各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。特別是加強(qiáng)構(gòu)建與礦業(yè)權(quán)審批、投資管理相銜接的規(guī)劃管理制度，設(shè)計適應(yīng)礦政管理總體思路的規(guī)劃管理程序。