序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇安全風險事件，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關鍵詞：食品安全；公眾風險感知；風險溝通

中圖分類號：F740.43 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）03-00-01

一、前言

近年來我國食品安全問題頻發(fā)，瘦肉精豬肉、蘇丹紅鴨蛋、染色饅頭、塑化劑風波等等，這些食品安全事故無不牽動公眾神經。食品安全話題已成為公眾普遍關心的公共議題。食品安全問題層出不窮，媒體關于食品安全的報道鋪天蓋地，人們質疑政府監(jiān)管力度不嚴，譴責商家唯利是圖，對食品安全風險感知越來越高。公眾要求獲得知情權，采取維護食品安全行動，甚至引發(fā)社會騷動，這一問題若得不到有效遏制和妥善解決，將直接影響國家和社會的穩(wěn)定。

公眾作為食品消費的主體，他對食品安全的風險感知程度對化解食品安全危機具有重要的作用。那么，公眾是如何看待食品安全面臨的風險呢？影響公眾風險感知的因素是什么？如何針對公眾的風險感知采取有效的風險溝通策略呢？這是研究關注的問題，本文從解析公眾風險感知的影響因素入手，把信息來源、流動渠道與放大的風險“信號”聯系起來，提出政府、媒體、公眾自身采取風險溝通策略的建議，旨在降低公眾風險感知、縮小危害程度，恢復正常狀態(tài)，對今后的風險管理具有重要現實意義。

二、食品安全事件公眾風險感知因素分析

近些年來我國頻發(fā)的危機事件引起不少學者和公眾對風險社會的關注，食品安全事件也是在這種風險社會的背景下倍受矚目。為什么會引起公眾的廣泛關注，甚至造成恐慌心理呢？這個過程實際上是一個風險感知的過程。感知過程是人類對外界環(huán)境和事物通過感覺器官、信號傳遞等所產生的一系列情緒變化、認知等心理過程。感知過程主要分為一般感知和風險感知兩種過程，當人類在面對突發(fā)事件時便形成風險感知。風險感知是指個體對存在于外界的各種客觀風險的判斷、評價、態(tài)度和認識。食品安全事件感知過程是個人和社會溝通的產物，這一過程與以下因素直接相關。

1.自身特征。自身特征包括個體的知識文化水平、認知與評價，信任水平等。在知識水平方面，如果公眾對食品安全事件的專業(yè)知識了解的比較全面，他能客觀地感知事件結果，辯證的看待和評價風險事件造成影響以及做出適當的行為反應。還有，在認知上，個人的感知、思維等能力是有限的，容易對食品安全事件的認知出現偏差。公眾風險偏差來源于專家科學的風險評估與自身價值觀的風險評估的差異。公眾對生產企業(yè)和政府的信任水平也會影響其對食品安全感知程度。研究發(fā)現，韓國公眾對政府的衛(wèi)生檢查結果不信任，對食品制造商和消費者保護機構信任度低，會提高公眾的風險感知，引起公眾恐慌（Meera Kim，2003），可見，信任水平對影響公眾的風險感知非常重要。

2.主觀規(guī)范。主觀規(guī)范包括了家庭、參照群體、社會團體等行為通過各種信息傳播渠道對個人的食品安全風險感知帶來的外部影響力。Hornibrook，McCarthy& Fearne（2005）通過對牛肉市場的研究，對各種信息源的信息按重要性進行排序，首先是過去經歷、家人和朋友推薦，其次是質量保證信號、包裝、店員推薦、商品標識，最后是報紙雜志、廣播電視和政府食品安全管理機構等，該研究認為消費者主導的信息最重要，廠商主導的信息其次，政府和媒體主導的信息最差。這可能對政府、媒體的不信任有關。

3.知覺行為控制。知覺行為控制包括了公眾對食品安全事件的了解和掌握程度、政府采取的監(jiān)管措施等對公眾風險感知的影響。其中，政府措施是影響公眾對食品安全風險感知的主要因素之一。如果公眾認為風險事件容易得到政府的控制，風險感知就會降低。Brewer and Rojas（2008）對美國消費者的研究發(fā)現，公眾認為政府食品安全監(jiān)管措施越是有力，越是容易相信被美國食品藥品管理局評定的動物產品的安全性，從而越是放心食用。由此表明，政府監(jiān)管食品安全的有效性影響公眾風險感知與購買行為。

三、食品安全事件的風險放大與風險溝通

為什么有些相對較小的風險或事件會引起公眾的廣泛關注，并對社會和經濟產生重大影響呢？這就是風險的社會放大。風險社會放大理論認為風險事件與社會、文化、政治、心理等相互作用，它可以放大或縮小某個事件所形成的風險和潛在威脅，其所產生的作用不僅是事件本身特征所決定的，也是由公眾風險感知以及其它機構和群體的反應所決定的。提出風險社會放大理論的目的是解釋風險感知和風險溝通的動態(tài)變化過程。風險信息經過風險符合傳遞給個體和社會放大站會發(fā)生一些變化，從而增加或減少風險信息容量，并突出信息的某些方面，使得公眾風險感知發(fā)生變化。其中個體放大站，如知識文化水平、認知、信任等因素影響著風險信號的放大或縮小；社會放大站如政府、媒體、專家等會影響風險信號的放大或縮小。風險的社會放大理論說明了風險感知在風險溝通過程中會發(fā)生變化。

風險事件的屬性是通過風險符號來描述的，采取何種溝通方式將影響公眾風險感知的變化。風險溝通最初致力于調和政府、企業(yè)界、科學界和公眾之間關于風險問題日益激化的矛盾，通過各種溝通方式增進相互了解，促進一種新的伙伴和對話關系形成。食品安全風險溝通，簡單的是指政府相關部門及時有效地（借助于傳統(tǒng)媒體和新媒體方式）與大眾進行有效溝通，爭取人民群眾的理解、支持與合作。此觀點更多強調的是單向溝通，在社會民主化的發(fā)展下，雙向溝通是必然趨勢，這也給政府和媒體帶來了新的挑戰(zhàn)。如果沒有采用風險溝通策略去應對，恐怕又會引發(fā)一場新的危機。可見，食品安全事件的風險社會放大與風險溝通策略是密不可分的。

四、食品安全事件風險溝通策略

公眾對食品安全風險事件的風險感知會受到個人和社會因素的影響，在現代社會環(huán)境下，風險信息的傳播在所難免，而風險溝通是一條轉危為安的有效途徑。研究發(fā)現降低風險感知可以從風險溝通策略著手，在食品安全事件中，公眾自身、新聞媒介、政府職能部門應該積極進行風險溝通，才能有效地降低公眾風險感知，增加政府公信力。

1.公眾自身溝通策略分析。公眾可以通過生活經歷、知識水平或者其他社會因素的信息傳播和解釋等能力來辨別風險，從而降低風險感知。知識水平的匱乏和個人辨別能力的不足使得公眾加大了風險感知，造成盲從和恐慌。人們比較迷信專家，只要是專家聲稱可以解決的風險一般不會引起公眾恐慌，但是當專家聲稱事件不明原因、可能存在未知風險時，公眾的風險感知提高。當食品安全事件發(fā)生時，不同專家充斥不同的聲音，公眾無法對風險信息加工選擇，模糊混亂，公眾對信息產生疑慮，覺得風險超出自己辨別能力，加大了風險感知，就會被錯誤信息誤導，出現非理智行為。如果公眾對食品安全事件的相關知識了解的較為全面，客觀的選擇風險信息，就能理智看待和評價食品安全風險事件對社會和自身造成的影響，從而做出理性的行為反應。因此，除了加強個人科學素養(yǎng)和知識文化水平，培育風險意識和參與科普活動外，還需完善公眾風險辨別理解力，糾正錯誤的風險信息，這樣才能從容理智地應對風險。

2.媒體信息溝通策略分析。媒體是當代社會的主要信息媒介，它可以提高社會能見度，讓公眾獲得更多的知情權，獲得風險信息并尋求對策。媒體對食品安全風險的過度報道與公眾的積極關注會產生快速的風險社會放大效應，嚴重影響公眾的風險感知。不少媒體為了吸引公眾眼球，過度報道、傳播不完整或是混淆事實，公眾在對風險加工過程別關注致命風險信號導致公眾理解偏差，造成食品安全問題無處不在，個人生命健康受到威脅的錯覺，使得人人自危，風險放大，甚至產生次生危機，如三鹿奶粉事件曝光后，香港澳門奶粉搶購風，海外奶粉代購風為主要表現。媒體可以建構風險、掩蓋風險，還可以解釋風險。媒體傳播適度的風險信息，并解釋信息，可以引導公眾減少恐慌，提高風險承受能力，降低風險感知。因此，媒體溝通的方式對風險感知的放大與減小具有重要作用。媒體應該發(fā)揮積極的引導作用，幫助公眾理解并解釋風險信息。在食品安全危機事件前可以與專家學者合作，告知風險的相關信息；在危機爆發(fā)期，注重傳遞公眾如何保護自己免受風險之害的信息，聽取公眾風險和安全訴求；在危機發(fā)生之后，把宣傳重點放在預防工作上。

3.政府風險溝通策略分析。政府公信力是遏制風險社會放大效應的有效手段。在面對食品安全危機事件時，政府只有采取質量保障、監(jiān)管措施、建立信息透明機制的風險溝通策略，才能重塑公共威信，動員各種社會力量，攜手人民群眾，共同應對當前危機。首先，政府應該完善食品安全管理體系，細化食品行業(yè)標準，把監(jiān)管細節(jié)貫穿到生產、加工、存儲、運輸、銷售的各個環(huán)節(jié)中。定期抽檢食品，對問題企業(yè)進行處罰并曝光企業(yè)名單、產品目錄，向公眾提供詳細的食品檢測情況。此外，還需建立信息透明機制，它是提高政府公信力、恢復公眾對食品安全信心的重要手段。如果政府溝通不及時、不到位，信息傳遞不順暢，公眾知情權受到限制，就會提高風險感知。因此，政府相關部門可以建立食品質量監(jiān)控數據庫，通過政府門戶網站等正式渠道及時、系統(tǒng)的向公眾公布數據，客觀報告最新出現的情況。并建立雙向溝通渠道，公眾除了可以隨時查詢相關信息外，還可以提出疑問，政府相關人員需要及時給予答復，使公眾充分了解情況，形成良好互動，體現了對公眾需求的政治回應。同時歡迎群眾舉報，共同參與，協助解決與風險有關的沖突，并逐步恢復對政府信心。

參考文獻：

[1] Meera Kim，Hyochumg Kim. Consumer attitudes and acceptance of genetically modified organisms in Korea， Consumer Sciences incorporating Home Economics[J]. International Research Conference， 2003（12）：701-712.

[2] Hornibrook S A， McCarthy M， Fearne A. Consumer’s perception of risk： the case of beef purchases in Irish Supermarkets[J]. International Journal of Retail & Distribution Management，2005，（10）： 701-715

[3] Brewer M S， Rojas M. Consumer attitudes toward issues in food safety[J]. Journal of Food Safety， 2008（28）： 1-22.

[4]張樂.食品安全與健康恐慌：風險感知的影響因素探析[J].汕頭大學學報，2008（6）：67-71.

篇2

【關鍵詞】不安全事件 空管 風險管理

對于任何交通運輸行業(yè)來講，安全是其永恒的主題。空管管理過程中一旦發(fā)生安全事故，就會帶來巨大的人員傷亡和財產損失。也可以說，空管的安全現狀對整個航空系統(tǒng)的發(fā)展有著直接的影響。

1.空管的相關概念

空管全稱是空中交通管制，就是利用科學技術手段來控制和檢測飛機的飛行過程，保證飛機在飛行過程中的安全以及飛機能夠按照預定好的路線飛行，并到達指定位置。

空管的管制方法有兩種，一種是雷達管制。雷達管制就是雷達管制員通過雷達所顯示的信息，來了解本管制區(qū)域內所有航空器的位置及狀況。這種管制能夠在一定程度上減小各航空器彼此間的間隔，并且能夠使管制人員在指揮過程中由被動變?yōu)橹鲃樱蚨w上提高了航空器在飛行過程中的安全，使航空器能夠高效、有序的進行工作。另外一種管制方法就是程序管制。程序管制不像雷達管制那樣，需要精密的雷達監(jiān)控設備，程序管制只需要地空通話的設備。這種管制方法就是通過通話設備，管制員了解飛行員所在位置及各航空器之間的位置關系，由此了解空中交通狀況以及變化的趨勢，并向飛機放行許可，進而指揮空中交通。程序管制這種方法也可在雷達失去相應效應時候使用，以便在雷達出現故障過程中依然能夠指揮空中交通。

2.我國空管風險因素及現狀

2.1空管風險因素

空管風險因素多種多樣，總的來說有以下幾種因素：人為因素、組織管理因素、惡劣環(huán)境因素及設備因素。如圖：

2.2我國空管管理現狀

我國空管風險管理雖然已經初見成效，但是目前還存在許多狀況。首先，我國未建立風險管理理念體系。這導致空管風向管理過程中很難實施相應的對策以及方法處理不安全事件。其次，我國風險管理機制不健全，風險管理過程中導致運行機制落后，監(jiān)督機制不完善。然后，風險管理責任體系缺失，問責制體系存在著嚴重的弊端，全員責任體系很難到位。最后，風險管理人才匱乏，技術設備落后以及對信息管理的重視程度不夠。

3.對我國目前空管風險管理現狀的建議措施

空管管理涉及到航空器的安全飛行以及人員生命和財產的安全狀況，所以必須對空管風險管理體系進行不斷的完善，以保障航空器的正常運行。

3.1堅持以人為本的管理理念

在空管風險管理過程中要堅持以人為本的管理理念，培養(yǎng)員工對空管風險管理的整體認識，使其意識到空管風險管理的重要意義。在空管風險管理工作人員的選用上，要注重人員的專業(yè)素質和道德素質，并且還要建立相應的獎懲機制，對于出現問題的員工要嚴厲懲罰，給以教訓并能夠讓其他人員引以為戒。同時，空管管理是一門與高新技術聯系緊密的門類，空管管理人員要定期更新設備及技術知識，可以邀請國內外優(yōu)秀專業(yè)人員對管理人員進行知識宣傳教育，確保管制員的整體素質。

3.2建立空管風險管理的相關原則及制度

目前我國并沒有形成有關空管風險管理的相關原則以及制定相應的規(guī)章制度，這導致空管風險管理過程中不能依照有效、正確的規(guī)范進行，使得各個管理系統(tǒng)整體處于一個各自分離，不成系統(tǒng)的狀態(tài)。建立空管風險管理的相關原則，例如從實際出發(fā)原則、精確原則等，使得管制員的工作的時候能夠依照有關原則進行。同時還可以制定相應的規(guī)章制度，將各項內容依規(guī)范條文的形式展現與眾人面前，提升其強制性。這樣就能夠使整個空管風險管理能夠按照相關規(guī)定進行，并形成一套機制，保障空管風險管理工作的正常、有序、高效進行。

3.3建立相關責任體系

我國空管風險管理中并無有明確的責任體系，這就導致一些人心里存在僥幸心理，不嚴格要求自己的工作。這就需要建立嚴格的責任體系，可以實行分工負責制，就是每個人在各自領域管理各自事項，哪一環(huán)節(jié)出現問題，主管人員就可以就其相關部門進行懲罰。這樣在員工心里就形成了一個明確的管理目標，做起事來就能夠有重點、有主次。

還應該制定相關的風險等級表，對于處于何種等級下的責任實行相應等級的處罰，做到獎罰分明。

3.4借鑒國外先進管理經驗

針對我國空管風險管理過程中出現的狀況，有關人員可以查詢國外先進的管理經驗，并結合我國的國情加以引用，使之變成符合我國現實的管理方法。主管人員可以要求員工定期出國考察學習，并為其出國考察學習提供相應的條件。這樣員工個人提高了知識能力，同時也能給我國相關管理方面帶來優(yōu)秀的管理經驗。

4.結語

空管作為航空器能夠安全運行的一個重要因素，應該發(fā)揮其應有的功效和作用。雖然我國空管風險管理還存在著一些問題，但是只要正視這些問題，并采用積極的態(tài)度去解決問題，使其不斷完善，不斷發(fā)展，不斷的為我國航空事業(yè)提供更優(yōu)秀的服務。

參考文獻：

[1]何世明.淺談風險管理在空管指揮工作中的應用[J].華章，2011，17（24）：97—98

篇3

食品安全風險監(jiān)測樣品陸續(xù)送到該實驗室，其中包括國家級、省級還有基層的樣品。伴著跳動的火焰、器皿輕觸的聲音，吳平谷等實驗人員描繪著復雜的曲線，以紙筆完成原始記錄。

食品安全問題突出的夏季，風險監(jiān)測的任務量與日俱增。監(jiān)測設備夜以繼日地開動，實驗人員白天黑夜地加班。

這是中國食品安全風險監(jiān)測體系建設的一個縮影。按照《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》，到2015年末，每千人口食品安全風險監(jiān)測樣本量要達到2件，有著5000多萬人口的浙江省，樣本監(jiān)測量一直排在全國前列，計劃在2013年年底，每千人風險監(jiān)測樣本量要達到0. 5件，但這距離國家目標，還有4倍之遙。

當下，中國的每一個省份都在推進食品安全風險監(jiān)測。國家衛(wèi)計委公布的資料顯示，目前全國共設置食品安全風險監(jiān)測點1196個，覆蓋了100% 的省份、73%的地市和25%的縣（區(qū)），并啟動了食品安全風險監(jiān)測能力建設試點項目。

2013年7月4日，據財政部網站消息，中央財政下撥2013年中央基建投資預算1億元，專項用于支持食品安全風險監(jiān)測能力建設項目。覆蓋全國的監(jiān)測體系，如今囊括肉、蛋、奶，應形勢之需，還將網購食品等新品種逐步納入監(jiān)測名錄。

食品安全風險監(jiān)測體系，自2010年推進之后，究竟有何作為？面對三聚氰胺、塑化劑、“地溝油”等層出不窮的食品有害因素，監(jiān)測體系以何種方式，降低其帶來的健康風險？監(jiān)測體系本身又面臨怎樣的困境，帶著這些疑惑，本刊記者近日探訪了國家級、省級等食品安全風險監(jiān)測機構。

監(jiān)測項目不是越多越好

吳平谷2000年大學畢業(yè)來到浙江省疾病預防控制中心，正趕上中國食品安全風險監(jiān)測的萌芽階段。

實驗室簡陋，最初的監(jiān)測項目很簡單，只有食品中化學污染物和微生物的監(jiān)測。“全省只有四五個人在參與風險監(jiān)測，因為監(jiān)測項目過少，一年只能獲取幾百個數據。”吳平谷告訴《瞭望東方周刊》。

當時的食品安全風險監(jiān)測是一個在全國16個省份以課題形式展開的項目，由科技部和衛(wèi)生部立項，由中國疾病預防控制中心按照地域分布及各地實驗室能力組成項目組。不少地方疾控中心并不愿意參加風險監(jiān)測項目，理由是條件有限。

“其實關鍵是資金有限，剛開始沒有任何經費支持，是無償監(jiān)測。”吳平谷說。

以課題形式進行幾年后，風險監(jiān)測演變?yōu)樾l(wèi)生部的行動計劃。“風險監(jiān)測的規(guī)格升級后，全國一年整體投入達到兩三百萬元，但是，分配到每個省也就5萬至10萬元左右，監(jiān)測種類仍非常有限。”國家食品安全風險評估中心研究員蔣定國告訴本刊記者。

截止到2009年，食品中化學物污染物監(jiān)測在17個省份展開，微生物監(jiān)測在22個省份進行。

食品安全風險監(jiān)測真正納入政府工作范疇，是在2009年《食品安全法》頒布實施以后。該法要求衛(wèi)生部每年制定全國食品安全風險監(jiān)測計劃，省級衛(wèi)生行政主管部門也要制定相應方案。

2010年，食品安全風險監(jiān)測在全國31個省份正式展開。在國家食品安全風險評估中心副主任李寧的辦公室，記者注意到一份“2012年食品安全風險監(jiān)測計劃”（其實就是2013年正在監(jiān)測的對象）。監(jiān)測計劃包含食品中化學污染物及有害因素、食源性致病菌、食源性疾病等五大項。監(jiān)測指標有100多項，包括鉛、汞、砷等等。

“監(jiān)測的項目并非越多越好，還得考慮實際監(jiān)測能力。”李寧說，每年的監(jiān)測計劃都會適當調整。衛(wèi)生部首先征詢各部委以及各省的意見，所有意見匯總到國家風險評估中心，形成最終的監(jiān)測計劃。

“黑名單”制定的速度趕不上違法的速度

各方紛繁復雜的意見，最終能否納入監(jiān)測計劃，依據的還是優(yōu)先監(jiān)測原則。敏感人群的食品如嬰幼兒食品以及老百姓消費量大的食品都是重點。

優(yōu)先監(jiān)測的項目中，引人關注的還有一些易濫用添加劑的食品，以及非法添加物。日前，已經公布的食品中非法添加物和易濫用食品添加劑“黑名單”有6批，涉及非法添加物64種、易濫用食品添加劑22種。

談及“黑名單”的出爐過程，李寧從技術層面給出了解釋。一類是依據市場上已經被媒體曝光發(fā)現的品種，這一類在黑名單的名錄中占到50%以上；一類經由全國各地監(jiān)管人員發(fā)現的線索去判定，國際范圍內的食品安全問題偶爾也會成為線索。

到現在為止，公布的最后一批黑名單是“塑化劑”（鄰苯二甲酸酯類物質），李寧說，未來可能陸續(xù)新的黑名單，非法添加劑已經成為監(jiān)管重點。“我們想努力擴大黑名單，依據此名單，讓監(jiān)管部門加大監(jiān)管的力度。但是難就難在黑名單制定的速度永遠趕不上違法分子制造非法添加劑的速度。”

2010年至今，全國監(jiān)測了44萬份食品安全風險監(jiān)測的樣本，獲得300萬份數據。李寧坦言，通過這一監(jiān)測體系查出來的問題很多。有些會向社會公告，進行相關食品產品的召回，比如伊利的汞問題。但是有些健康風險不是很大的食品安全問題，會在監(jiān)管部門內部進行處理、消化。

“畢竟地方政府不愿意制造恐慌，已經處理好，把風險去掉了，就不對外公開了，比如南方一些地區(qū)食品中的重金屬污染問題。其實監(jiān)測體系發(fā)揮不少作用，具體不好對外說。”一位不愿具名的食品安全監(jiān)測機構負責人告訴本刊。

一個逐級上報的系統(tǒng)

嬰幼兒奶粉、熟肉制品里是否含致病菌、蛋類蔬菜類有無化學污染物……這些納入食品安全監(jiān)測范圍的內容通過怎樣的過程，才能確認發(fā)現并公之于眾？這一過程往往是秘而不宣的，其中涉及的不僅是專業(yè)監(jiān)測機構，也有各級政府的作為。

在國家食品安全風險評估中心，本刊記者注意到一個龐大的數據庫，這一數據庫向全國每一家食品安全風險監(jiān)測機構開放，各機構可以通過密碼進入到這個數據庫。數據庫的觸角已經延伸到縣一級的機構。“縣一級監(jiān)測能力不行，主要負責采樣，監(jiān)測至少在地市一級。”蔣定國說。

在技術層面，各食品安全監(jiān)測機構可以實現均等化的信息上報。但現實中，食品安全風險監(jiān)測仍是一個逐級上報的系統(tǒng)。

各級監(jiān)測機構會按要求向省級疾病預防控制機構報送監(jiān)測數據，如發(fā)現問題，省級疾病預防控制機構向轄區(qū)省級衛(wèi)生行政部門報告，后者向衛(wèi)生部和省級政府報告。

省級疾病預防控制機構向地方政府報告的同時，也會及時向國家食品安全風險評估中心輸送監(jiān)測數據。“一旦發(fā)現覆蓋幾個地區(qū)的系統(tǒng)性風險，中心就會報衛(wèi)生部，進行緊急會商、溝通，去年的伊利嬰幼兒配方奶粉汞含量異常，今年的貝因美奶粉事件等都在監(jiān)測計劃范圍內。這類事件要及時發(fā)現苗頭，匯報后消除風險。”蔣定國說。

598家“哨點醫(yī)院”

我國對于傳染性的疾病已經形成較好的上報傳統(tǒng)，“而對于非傳染性疾病，則是從2010年才開始建立報告制度。”李寧說。以搜集信息和數據為目的的全國食源性疾病（包括食物中毒）報告網絡自2010年開始建立，最為欣喜的變化，就是強化了食源性疾病中異常疾病和異常健康事件的報告制度。

異常疾病與異常健康事件報告制度是由2008年“三聚氰胺事件”觸發(fā)而形成的。嬰幼兒腎結石的病例早在2008年2、3月份已在一些地區(qū)出現，均未引起重視，直到7月才從甘肅報到衛(wèi)生部。

上述報告制度與醫(yī)院體制密切相關。這意味著醫(yī)生不僅要看病，發(fā)現異常病例還要有及時報告的意識。醫(yī)生報給當地疾控中心，疾控中心報給當地行政部門，同時也報給衛(wèi)生部。若覺有必要，隨即啟動流行病學調查。

從2010開始，食源性疾病的監(jiān)測體系在每省設立了10家“哨點醫(yī)院”，2013年要求每省至少有30家。目前，全國共有598家“哨點醫(yī)院”參與食源性疾病的監(jiān)測，但覆蓋范圍仍很有限。

事實上，在業(yè)內人士看來，推廣監(jiān)測點已不存在技術難題，卻有著不可避免的觀念障礙。國家食品安全風險評估中心在培訓醫(yī)生參與監(jiān)測的課堂上常常聽到抱怨：臨床已經很忙碌，哪有時間去分析異常病例；異常病例的概念不好劃定，無法判斷。

李寧坦言，“異常病例”很難定義，有時就是憑醫(yī)生的敏感性，發(fā)現一例就上報一例，如果疾控中心從不同醫(yī)院或地方，收到類似病例有3例，就開始流行病學調查。

“食源性疾病的監(jiān)測點，現正在從省市推廣到縣一級基層，只能依靠行政命令。”蔣定國認為，食品安全風險監(jiān)測的報告制度，首先還是需要各級行政部門來協調，如此醫(yī)院和疾控中心才會配合好。

目前的食物中毒病例的上報率依然是令人擔憂的。“本來想統(tǒng)計每年有多少起食物中毒、多少人中毒等信息，為整體預防做信息準備。目前設定好了，結果根本實現不了。大家都不報，我們掌握不到確定的信息。”李寧表示，地方政府對于食品安全中毒事件的上報，還是頗有忌諱，怕影響政績。

監(jiān)測機構尚待擴充

因中國現階段的國情，公眾輿論高度關注非法添加劑的監(jiān)測，而在國際范圍的食品安全監(jiān)測體系中，微生物污染引起的食源性疾病則是多數國家首要的食品安全問題。

美國從上世紀50年代開始設置主動監(jiān)測網絡，一度監(jiān)測到某批次的香瓜在某幾個地區(qū)出現污染問題，及時研究判斷，發(fā)出預警，阻止其銷往其他幾十個州府，從而避免大規(guī)模的食品安全事件爆發(fā)。

在中國境內，當下的監(jiān)測重點也已轉向主動監(jiān)測。隨著物流的發(fā)展，包括食物中毒在內的食源性疾病通常在中國的不同地區(qū)呈現分散式爆發(fā)，通過主動監(jiān)測網絡，可以把信息匯集在一起，通過臨床癥狀、實驗室檢驗加流行病調查三種手段結合，提前判斷、預警一些大范圍的食品安全事件。一般跨省的監(jiān)測結果，由國家疾控中心來判斷預警，省內的監(jiān)測結果，由省疾控中心來判斷預警。

因主動監(jiān)測體系對專業(yè)技術性要求高，2012年啟動后，每省只有10家醫(yī)院有條件參與其中，多數縣級醫(yī)院還沒有條件實現。

主動監(jiān)測體系需要極大的物資、設備投入，而食品安全風險監(jiān)測以九龍治水的方式，歸工商總局、衛(wèi)生部、農業(yè)部多家管理，一度陷入資源重復浪費的窘境。2013年3月，隨著大部制改革，主要監(jiān)測體系的整合有了新的可能。目前食藥總局正在和衛(wèi)計委討論如何合力監(jiān)測。

主動監(jiān)測需求不斷增長的情況下，監(jiān)測機構的擴充成為必然。國外多由第三方機構參與，因為它們更具公正性。國內現在主要還是依靠隸屬于部門的、事業(yè)單位性質的監(jiān)測機構。“我國第三方機構起步晚，力量比較弱，規(guī)范性較差，主要是認證不完善。要形成一定規(guī)模，還需要一個過程，也許20年左右能發(fā)展起來。”蔣定國說。

目前國內的食品安全監(jiān)測網絡體系并不包括第三方機構。第三方難以參與的另一個原因是他們收費較高，而風險監(jiān)測目前多是在行政命令下操作，利潤過低。

“曾有多家第三方機構申請參與政府監(jiān)測任務，但這些機構對于某一樣本中一個指標的檢測費就要收取幾百元，而疾控中心等事業(yè)單位檢測十個指標，才收幾百元。”李寧說。

東部地區(qū)的糾結

食品安全風險監(jiān)測針對一個樣本，花費基本就在千元左右，而風險監(jiān)測中所用儀器特別是大型儀器以進口居多，購買、維護等費用之高，更是令不少西部地區(qū)疾控中心負責人咂舌。

“海南、甘肅、寧夏、新疆等地監(jiān)測條件之差，超出想象。”蔣定國回憶，前幾年去海南時，在省一級的實驗室里，場地擁擠到連小型儀器都沒有足夠空間擺放，而涉及食品中化學污染物監(jiān)測最基本的設備如液相磁譜、氣相磁譜全都沒有。

因為條件差到基本的監(jiān)測項目幾乎無法開展，2010年開始，中央通過財政轉移支付，陸續(xù)以每年一個多億的投入，試圖改善西部食品安全風險監(jiān)測硬件缺失的局面。經費下達后，最終以縣為單位，依據人口來劃分撥款額度。除去設備投入，中央還為西部地區(qū)的每個省份每年提供200萬至300萬元左右的監(jiān)測經費。

在國家的這筆投入中，東部九省市并沒有納入。“針對東部九省市，國家的態(tài)度是只給政策，不給經費，畢竟東部的條件比較優(yōu)越，浙江、廣東等地的實驗室條件比國家風險評估中心還要好。”李寧說。即使沒拿國家一分錢，像浙江這樣的東部省份，每年提供給國家的監(jiān)測數據量都在前列，對食品安全風險監(jiān)測任務都是超額、超量完成。

然而，東部九省對于中央不同的投入力度并非心服口服。蔣定國在全國食品安全風險監(jiān)測培訓中，時常聽到山東、福建省份的風險監(jiān)測負責人抱怨經費缺乏。

即使在外界看來條件優(yōu)越的浙江省，也覺得經費投入“有苦難言”。浙江省營養(yǎng)與食品安全研究所副所長章榮華表示，東部雖然比西部發(fā)達，但是經費預算的要求更高，如果原來沒有列入項目的，要增加一個項目預算都非常困難。而且政府對于食安風險監(jiān)測這項任務的內涵不是很清楚。直到現在，浙江也沒有常規(guī)的食品安全監(jiān)測經費做保障。

2000年以來，浙江省的食品安全風險監(jiān)測費用基本依靠課題費或項目費來解決。“明明需要的是食品中污染物的監(jiān)測經費，但只能通過別的項目科研經費來調節(jié)，打球。用于食品營養(yǎng)研究的工作經費，也會勻出一部分用于監(jiān)測。”章榮華說。

篇4

關鍵詞：軌道交通工程；地鐵建設；安全管理；安全風險管控

目前，我國城市軌道交通正處于高速發(fā)展時期，在高速發(fā)展的同時，發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度與技術力量、施工管理經驗不足的矛盾逐漸凸顯，從而給工程質量安全帶來巨大壓力。國內一度城市軌道交通工程質量安全事故多發(fā)，重大事故時有發(fā)生，給社會造成很大的負面影響。

1 安全風險管控是天津地鐵建設安全管理核心

隨著天津市地鐵1、2、3號線的開通運營，天津市城市軌道交通工程再次進入了新一輪高速發(fā)展期。目前，地鐵5、6號線和1號線東延線處于全面開工建設階段， 2015年底4號線、10號線也即將開工建設，地鐵在建里程近140公里，工程質量安全壓力巨大。天津地鐵集團秉承“沒有安全就沒有發(fā)展，安全是地鐵建設生命線”的管理理念，重視安全、關注安全，始終把安全視為不可逾越的底線。天津地鐵集團在多年安全管理經驗基礎上，引入安全風險管控的理念和方法，進一步理清管理脈絡，完善管理體系和制度，明確責任目標，嚴格技術措施落實和責任考核，堅持把安全風險管控列為項目管理核心工作，緊緊圍繞風險管控組織地鐵建設，有效降低安全風險事件發(fā)生機率，確保地鐵建設安全受控。

2 安全風險管控內容核心

2.1 加強機構建設，完善管理體系

地鐵集團建立監(jiān)管與實施分離的組織機構管理體系，通過組織機構建設，建立縱向到底、橫向到邊、專職管理隊伍健全、管理脈絡清晰、責任明確的安全風險管控體系。地鐵集團組建專職安全管理隊伍做為安全監(jiān)督管理者，制定安全管理制度、標準，進行安全監(jiān)督管理；各項目管理中心做為實施層是安全管理落實者，是安全管理主責部門，是安全管理行為主體，行使安全管理職責；兩者相輔相成、責任分明，實施層承擔直接責任，監(jiān)管層承擔監(jiān)督管理責任，形成監(jiān)管與實施分離的管理格局。

同時地鐵集團在指揮中心建立監(jiān)控平臺，完善全覆蓋安全管理網絡，完善自上至下的落實和監(jiān)控管理體系，以之為核心開展安全風險管控。以監(jiān)控平臺為依托，覆蓋全過程管理環(huán)節(jié)，形成完整有效的監(jiān)控管理循環(huán)，用技術手段對建設風險實施監(jiān)控管理。

2.2 加強機制建設，完善管理制度

為切實加強安全風險管控，地鐵集團制定了安全管理制度體系，完善集團安全生產管理制度，從風險源辨識論證、方案評審、盾構機安全評估、條件驗收、領導帶班、責任劃分、責任追究等方面提出了具體要求，確保實現制度全覆蓋、管理無漏洞的目的，以滿足高強度建設、網絡化管理的需要，形成了較為健全的管理制度體系。重點突出了以下五方面：

1）目標管理。認真組織專家論證，深入梳理風險源，建立風險源臺帳，明確風險源管理目標。項目開工前針對風險源制定相應管理措施，建設過程中做實風險目標管理。

2）責任管理。針對風險源臺帳目標，明確管理部門及具體責任人，把安全壓力自上而下傳遞下去。形成“管理者必須知道可能會出哪些事故，心中有數”的良好局面，管理有的放矢。

3）措施管理。目標清晰，責任明確，進一步健全管控措施。技術方案專家論證把關，開工前進行條件驗收，過程中落實風險管理監(jiān)督。

4）高強度檢查。針對風險目標及具體責任人，采用例行檢查、抽查、暗查等方式，形成高強度的檢查態(tài)勢。每月、每季進行全覆蓋檢查，平時進行抽查和專項暗查。同時抓好整改，確保檢查工作有實效。

5）嚴格考核。根據考核評價管理制度，每季度對施工單位和監(jiān)理單位進行全面考核評價，通過批評、通報、約談上級領導、書面通知上級單位、經濟處罰、紅黃牌警告等措施，有效保證了制度良性運行。

2.3 加強硬件建設，完善監(jiān)控管理

天津地鐵已進入高強度建設關鍵階段，對安全風險管控水平提出了更高的要求，亟待建立長效化的信息監(jiān)控管理機制，為建設安全提供有力支撐。地鐵集團通過梳理在建工程風險管理目標、升級系統(tǒng)平臺、明確責任界面等，建立了“全時段、全覆蓋”的風險預測、預控、預警、應急處置的信息化安全監(jiān)控管理平臺，實現信息化管理。監(jiān)控平臺投入運行以來起到了良好的管理效果，實現了功能多元化目標，建設成為集“可視化監(jiān)控、安全風險管理、實名制監(jiān)控、文明施工監(jiān)控、應急處置管理”于一體的綜合性監(jiān)控管理平臺。監(jiān)控平臺的核心是：一個中心、七項功能、四支隊伍。

1）一個中心。在地鐵建設指揮部建立監(jiān)控管理控制中心，項目管理中心建立管理分中心，實施兩級監(jiān)控預警管理。

2）七項功能。實現了基礎資料管理、數據統(tǒng)計分析、預警響應處置、重點項目施工視頻監(jiān)控、應急處置、文明施工監(jiān)控、實名制管理七項功能。

3）四支隊伍。建立了監(jiān)控管理團隊、第三方監(jiān)測隊伍、專家團隊及應急搶險隊伍。

2.4 加強技術體系建設，完善風險源管理

地鐵工程建設安全風險管理，絕不是孤立的管理行為，它涉及到規(guī)劃、設計、施工準備和施工過程管理。既是縱向的全過程管理，又是橫向的全面管理，同時又與工況條件、地質條件息息相關。基于以上認識，地鐵集團逐漸形成具有自身特點的安全風險管控體制。

為此，地鐵集團在項目設計和施工階段分別開展安全風險調查與評估，匯總形成風險識別清單，請專家論證把關，并有針對性地從技術和管理上制定控制措施。建立專項方案論證制度，對重點工程、重點部位、關鍵環(huán)節(jié)施工方案進行論證；建立開工條件驗收制度，對深基坑開挖、盾構始發(fā)接收、聯絡通道施工等重要環(huán)節(jié)先條件驗收后開工；建立安全風險分析日例會制度，每天對風險源施工部位安全風險狀態(tài)進行評估，及時解決險情。地鐵的安全問題很大程度是技術問題，只有把技術問題吃透了，不打折扣地落實到底，才能保證施工安全和工程質量。因此，重點做好前期工作，開工前把各種風險吃透，措施制定好，再請專家論證把關，為安全風險管控奠定堅實的基礎。

2.5 完善實名制管理，提升施工人員素質

為加強施工現場人員管理，確保主要施工管理人員與投標人員一致，提高地鐵建設管理人員素質，地鐵集團對參與地鐵建設的監(jiān)理、施工及第三方監(jiān)測單位實行實名制管理，確保地鐵建設管理人員現場管控能力。

1）技術措施。在現場安裝人臉識別設備，對監(jiān)理、施工及第三方檢測單位主要管理人員進行實名制管理。人臉識別設備通過網絡與監(jiān)控中心監(jiān)控平臺連接，納入監(jiān)控中心統(tǒng)一管理。

2）管理范圍。監(jiān)理單位總監(jiān)、總監(jiān)代表、安全總監(jiān)、監(jiān)理組長；施工單位項目經理、安全副經理、總工、項目副經理；第三方監(jiān)測單位項目經理、總工、項目副經理。

3）管理成果。監(jiān)控中心每天對監(jiān)理單位、施工單位、第三方監(jiān)測單位主要管理人員進行考勤統(tǒng)計，確認其是否在施工現場，形成實名制考勤日報表。

4）考核管理。監(jiān)理、施工及第三方監(jiān)測單位主要管理人員當月考勤報到不足22天，予以黃牌警告；連續(xù)兩個月考勤報到不足22天，予以紅牌警告，并通報批評；連續(xù)三個月考勤報到不足22天，要求中標單位更換該管理人員，并依據合同對中標單位予以經濟處罰。

2.6 加強教育培訓工作，提升施工人員素質

地鐵集團定期組織具有豐富施工管理經驗的專家人員對各參建單位人員進行培訓，提升參建人員自身素質。對天津市及地鐵集團有關安全管理制度，施工重點環(huán)節(jié)與管控要點，現場的施工特點、作業(yè)環(huán)境、危險區(qū)域等加強培訓，通過典型事故案例分析與施工現場相結合，對容易出現的問題進行有針對性的教育。通過培訓不斷提高地鐵參建人員的安全質量管理水平，使參建人員了解、熟悉施工現場的安全質量要求，落實安全質量管控措施，規(guī)范行為，消除隱患，全面提升了地鐵建設安全質量管理水平。

2.7 加強應急隊伍建設，完善應急管理

1）應急隊伍建設。隨著地鐵5、6號線和1號線東延線的大范圍開工建設，緊緊依靠施工單位處置險情，已不能滿足需要，地鐵集團以搶險經驗豐富、實力過硬、誠信可靠的施工單位做依托，組建專業(yè)搶險隊伍。搶險隊人員全天候堅守現場，險情發(fā)生時能夠立即出動，參與應急處置。

2）應急管理。所有風險源均制定了應急預案，如基坑開挖施工、盾構掘進施工、聯絡通道開挖施工等。預案簡潔實用，通過培訓考核，讓所有參與者明白險情發(fā)生后應該做什么。以不通知抽查演練為手段，不做“應急演戲”，真正做“應急演習”，切實起到鍛煉隊伍、提高搶險人員熟練程度的目的。

3）健全應急響應體系。應急關鍵是響應，為此，地鐵集團建立了集團地鐵建設應急響應責任體系。每個項目均明確了應急響應責任人，當接到預警或出現險情時，由其負責上報和響應，如險情上報中斷，該責任人承擔相應責任。完善的響應體系，為預警和應急處置奠定了堅實基礎。

4）應急與監(jiān)控聯動。應急隊伍隸屬于監(jiān)控中心管理，當監(jiān)控中心發(fā)現或者接到險情報告后，立即通知應急搶險隊，搶險隊第一時間出動開展應急處置。應急管理與監(jiān)控中心聯動，盡可能壓縮應急響應時間。

3 安全風險管控落實

3.1 堅決執(zhí)行風險臺帳管理

風險臺賬管理是天津地鐵集團在原有管理制度基礎上，總結了2、3號線管理經驗，推出的一項安全管理措施。在工程開工前，地鐵集團組織有關專家和各責任單位對地鐵車站、區(qū)間的風險源進行識別、風險等級劃分、專家論證、確認，形成了風險源清單臺賬。在風險源施工條件驗收前，結合周邊環(huán)境的變化，再次對施工環(huán)境、盾構區(qū)間進行調查、走訪和區(qū)間物探，對原有風險源和風險等級進一步確認和調整，制定相應管理措施和預控措施，并聘請相關專家進行論證、把關、簽認。針對不同等級的風險源，建設、監(jiān)理、施工單位均確定一名責任人，承擔日常的管理責任，并承擔安全事故責任。地鐵集團每周組織專家和參建單位召開風險源管控例會，對在施風險源進行分析研究，針對問題制定工作措施，保障重要環(huán)節(jié)科學組織，確保安全。通過風險源臺帳管理，解決了“可能會出什么事？誰來管？怎么管？”三個問題，做到了目標明確、責任明確、措施明確，確保風險源施工安全可控。

3.2 嚴格落實風險管控目標

地鐵集團建設管理中心建立風險源臺帳，每個風險源均制定管理目標，明確具體責任人，制定處置措施。風險源管理目標是安全管理的核心，必須實現三個明確：

1）明確目標。各崗位、各部位、各級管理人員，都熟知自己工作范圍的安全隱患，知道應該管什么，知道自己管轄范圍會出什么安全事故，從而完善安全管理目標體系。

2）明確責任。明確各級管理人員的崗位安全責任，知道出了事該負什么責任，承擔什么后果，帶著壓力管理安全、盡責任，健全安全管理責任體系。

3）明確措施。各級管理人員經過培訓，熟知自己的崗位制度規(guī)定，知道應該如何去管，應該采取什么措施管，完善了安全管理制度和技術措施的落實。

3.3 嚴格風險管控重點環(huán)節(jié)管理

天津地鐵集團總結天津市城市軌道交通工程建設質量安全管理經驗，廣泛征求勘察、設計、施工、監(jiān)理、社會專家、高等院校等方面意見，制定了軌道交通工程重點建設環(huán)節(jié)質量安全管理辦法加強風險管控。重點側重于施工現場管理，目的是進一步細化天津市城市軌道交通工程建設安全管理。共分七部分，內容包括：工程現狀調查、工程勘察、風險分級標準、車站深基坑施工、盾構始發(fā)與接收施工、盾構掘進施工、聯絡通道施工等共計87個重點管理環(huán)節(jié)，對各環(huán)節(jié)均明確了具體要求。地鐵建設各方緊緊圍繞以上重點管理環(huán)節(jié)進行風險管控，收效明顯。

3.4 嚴格風險管控隱患排查治理

隱患排查治理，已成為天津地鐵常態(tài)化的風險管控管理機制。根據地鐵集團安全管理制度要求，每日施工作業(yè)前，施工單位要按照安全技術專業(yè)或者工種進行施工現場隱患排查，排查出的安全隱患做到立即消除，不能立即消除的，排查人要懸掛禁止施工作業(yè)警示牌，并立即報告項目經理。項目經理要組織整改，消除安全隱患。未消除安全隱患的部位及其影響的區(qū)域不得施工作業(yè)，未消除安全隱患的設備、設施不得使用，推動“零”隱患施工。

通過施工單位每天排查，監(jiān)理單位每周排查，地鐵集團每月排查，對隱患狠抓整改落實，確保隱患整改到位，有效遏制了安全事故。同時推動創(chuàng)先爭優(yōu)活動，推薦安全風險控制到位、文明施工管理水平高的項目，開展現場觀摩活動，充分發(fā)揮了示范工程的帶頭作用。

3.5 嚴格落實安全考核管理

安全風險管控必須明確責任，落實責任，嚴格考核。天津地鐵集團制定了天津地鐵建設工程安全質量考核評價管理辦法。每月對施工單位、監(jiān)理單位進行考核評價。好的單位通報表揚，差的單位通報批評。每季度召開安全質量總結會，評選出“安全質量先進單位”，年終評選出“年度安全質量先進單位”，給予物質及榮譽鼓勵，起到了積極的帶頭引領作用。

4 結語

城市軌道交通工程建設是一個巨大繁雜的系統(tǒng)工程，隨著建設規(guī)模不斷增加，建設步伐不斷加快，城市軌道交通工程建設風險和施工難度隨之加大，對城市軌道交通工程建設的安全管理工作的突出問題也隨之明顯。

天津軌道交通建設在新形勢下實現了跨越式發(fā)展，天津地鐵集團在管理中實行安全風險管控起到了決定性作用。

參考文獻：

⑴《城市軌道交通地下工程建設風險管理規(guī)范》（GB50652-2011）。

⑵住建部《城市軌道交通工程安全質量管理暫行辦法》（建質[2010]5號）。

⑶天津建委《天津市城市軌道交通工程重點建設環(huán)節(jié)質量安全管理實施細則》2013.6.17

⑷《天津地鐵集團安全質量文明施工管理文件匯編》2014.5。

篇5

關鍵詞：城市公共安全;風險評估;機制

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）25-0066-03

城市是人口、產業(yè)、資源經濟最密集的場所。改革開放以來，我國城市化進程不斷加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社會生產要素給城市發(fā)展帶來活力的同時，也使城市作為特殊的承災體面臨著越來越多的威脅公共安全的風險因素，其危害程度和范圍也不斷增加。正如德國社會學家貝克所言，現代社會正處于工業(yè)社會向風險社會的轉型之中，現代社會的風險超過了人們的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水災害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火車站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外灘踩踏事件等都給我國公共安全管理提出了巨大挑戰(zhàn)。城市的脆弱性，風險因素的復雜性和多樣性決定了完善城市公共安全防御體系勢在必行。而作為城市公共安全風險管理重要手段的風險評估，對于識別城市存在的風險因素、評估風險等級、提出對策、進行風險控制有著十分重要的意義。

一、城市公共安全及其風險評估

公共安全是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產以及公共生產、生活的安全。隨著我國城市進入快速發(fā)展時期，威脅城市公共安全的因素越來越多。城市公共安全是指由政府及社會提供的預防各種重大事件、事故和災害的發(fā)生，保護人民生命財產安全、減少社會危害和經濟損失的基礎保障[1]。這意味著城市公共安全的內涵包括兩個方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一項公共服務，政府不僅要建立各種突發(fā)事件應急預案和責任制，也要根據城市公共安全的特性制定公共政策，維護公共安全;另一方面，城市公共安全是民眾生命財產安全的基礎保障，它的保障對象是全體民眾的共同利益。城市建設既是集聚財富的過程，也是集聚風險的過程[2]。威脅城市公共安全的風險因素既有傳統(tǒng)安全風險因素也有非傳統(tǒng)安全風險因素。傳統(tǒng)安全風險因素包括自然災害風險、技術災害風險、食品安全風險和公共衛(wèi)生風險。隨著城市的發(fā)展，除了傳統(tǒng)風險，城市越來越多地面臨非傳統(tǒng)安全風險。非傳統(tǒng)安全風險因素包括金融安全風險、信息安全風險、恐怖襲擊風險、生態(tài)環(huán)境安全風險和突發(fā)風險等。為了實現對各類災害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必須完善城市公共安全保障體系，而城市公共安全的風險評估尤為重要，它是實現有效風險管理的重要手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市公共安全風險評估是指對城市進行風險評析，通過風險辨識發(fā)現城市潛在的危險源，對城市危險源進行分析預測，評估其發(fā)生的可能性及后果，從而采取切實可行的措施防范、降低和消除風險，進行有效的風險管理。在對城市公共安全風險進行分析時，主要考量城市的脆弱性和可承受性兩個方面。

二、現行城市公共安全風險評估機制分析――基于上海外灘踩踏事件的分析

（一）上海外灘廣場踩踏事故回顧

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經與上海市旅游局、上海廣播電視臺協商后。于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區(qū)舉行。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行。事發(fā)當晚20時起，外灘風景區(qū)人員進多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現人員逐步聚集態(tài)勢。22時37分，外灘廣場東南角北側人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，事件造成36人死亡49人受傷[3]。

（二）現行城市公共安全風險評估機制

城市公共安全風險評估機制是指對城市公共安全進行風險評估的機構和制度，包括評估主體、評估內容及指標體系、評估方法、評估程序、評估結果五方面內容。上海在城市公共安全體系建設方面起步較早，到目前為止已建立起以公安局和民防局為核心的城市風險管理系統(tǒng)。在上海外灘踩踏事件中，風險評估機制的運行如下：

第一，評估主體。上海由市公安局為主的社會安全體系全面負責應對和處置各類突發(fā)性社會安全風險。2004年9月30日上海啟用市應急聯動中心在突發(fā)事件的先期處置中發(fā)揮應急指揮和快速聯動的作用。2005年上海成立應急管理委員會，下設應急管理委員會辦公室。上海目前的城市公共安全風險評估主要是以市委、市政府為主導，在“以人為本、預防為主、統(tǒng)一領導、分級負責”的原則下牽頭組織各區(qū)縣縣政府及相關部門開展風險評估工作。在2014年年底的上海外灘踩踏事件中，外灘新年倒計時活動風險評估由黃浦區(qū)旅游局進行，而現場風險評估工作主要由黃浦區(qū)公安分局指揮中心及上海市公安局指揮中心進行，通過現場影像數據信息由指揮中心指揮員報送黃浦區(qū)公安分局領導及市公安局領導，從而對現場公共安全風險進行粗略評估。

第二，評估內容及指標體系。城市公共安全風險評估是對城市潛在的風險源的數據信息匯總分析，判斷其性質、危害程度及影響區(qū)域，對其分級分類，從而做好充分響應準備，以避免事態(tài)的擴大和升級，減少危害損失。上海市把危及城市公共安全的災害事故分為19類25種，每種又細分為一般、重大、特大三個等級。由市公安局編制的《上海市密集人群擁擠事故應急處置預案》按照人群密集公共場所事故的嚴重程度、可控性和影響范圍，將人群密集公共場所事故分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般），并依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。在踩踏事件中，應急指揮中心及公安局主要是對外灘廣場的人流量進行評估，由于并未制定外灘活動應急預案，對于外灘公共安全的風險評估主要依賴于現場觀測數據信息，并根據人流量密度評估現場安全風險，判斷是否需要加派警力引導人群疏散。

第三，評估程序。城市公共安全風險評估的主要程序是風險源識別、風險分析和風險評估。事態(tài)出現惡化端倪時，報警信息迅速匯集到指揮中心，傳送至各區(qū)域指揮中心，并及時向上級指揮中心和行政領導報送進行風險評估。黃浦區(qū)指揮中心根據視頻攝像頭、數據采集終端以及語言通信終端等獲得信息并上報現場數據信息，黃浦區(qū)公安分局及上海市公安局根據上報信息進行緊急分析評估，提醒做好響應準備。

（三）風險評估機制存在的問題分析

第一，職能不清與評估主體不明確。任何群眾活動之前，都必須要做足風險評估，相關的各委辦局、各屬地部門、各企事業(yè)單位都要各司其職，承擔相應的任務和責任。上海于2004年和2005年分別成立應急聯動指揮中心和應急管理委員會，應是對活動進行風險評估的參與者之一，但在外灘新年倒計時活動中，卻并沒有發(fā)揮應有的作用。事件中的評估工作主要由公安行政領導個人評估，缺乏相關部門和專業(yè)隊伍的參與，相關部門甚至沒有發(fā)揮作用，部門之間職責不清，僅靠公安部門進行風險防控工作。現有的法制沒有明確風險評估主體，形成由“條線部門”主導的各自為政的評估機制。

第二，評估技術落后與方法不科學。國內外對于風險評估的方法很多，當前常用的是突變級數法，但當前評估主體并不具備專業(yè)知識水平。目前，國內外對人員擁擠的判別沒有一個統(tǒng)一的標準，只限于特征的描述[4]。有規(guī)定指出景區(qū)、景點室內達到1m2/人、室外達到0.75m2/人，即要啟動應急預案[5]。對于上海這樣的特大型城市，人員擁擠需要科學考察單位時間內和單位地點內人員的流動情況，而不是僅憑對人流的大致主觀推測來進行評估。據市民回憶，事發(fā)當晚，外灘人流密度高達6人/m2，但這一數據并沒有得到指揮中心的準確監(jiān)測。事發(fā)前，黃浦區(qū)政府及相關部門也并未進行全面、系統(tǒng)、科學的風險評估。應對事件的直接做法就是部署警力，卻并沒有采用科學評估的手段。

第三，風險意識薄弱與知識不足。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務會議明確指出區(qū)公安分局與市政委等部門做好活動預案。作為活動承辦單位，黃浦區(qū)旅游局對轄區(qū)內重點區(qū)域風險評估不足，而黃浦區(qū)政府嚴重缺乏公共安全風險防范意識，未檢查監(jiān)督會議具體要求的貫徹落實，也未對可能存在的大量人群聚集做安全風險評估，沒有對活動可能出現的安全風險予以高度重視，缺乏應有認知。在事件處理過程中，政府及公安局等領導未能及時正確評估人群集聚的風險，知識不足正是一大原因，由于知識結構的欠缺，無法進行專業(yè)評估，導致判斷失誤，應對嚴重缺失。另一方面，現有預案及研究成果也存在實踐操作性弱的問題。

第四，條塊分割與部門協同不夠。交通部門和交通管理部門是人群集散、空間移動、流量管控的關鍵部門。對于外灘新年活動，地鐵、公交、車輛的交通管控都應做好規(guī)劃評估，這不僅僅是公安局和指揮中心的任務。而對人流的趨向和流動狀況，通信技術部門也必須及時將數據信息報送上級相關部門。在這個過程中，部分部門已經完成相關工作，而踩踏事件依然發(fā)生，這是因為部門條塊分割，協同性不夠。

三、城市公共安全風險評估機制的構建與完善

（一）完善并嚴格執(zhí)行各項規(guī)程，規(guī)范評估程序

完善風險評估法制建設，依據國家公共安全法制的要求，結合地方特色，針對風險源的特點，構建完整的城市公共安全評估法制體系。對評估程序、運作體制、評估權限等都應有明確和詳細的規(guī)定。分解城市公共安全風險評估任務，強化任務落實，推動風險評估體系建設。編制城市公共安全風險評估白皮書，強化評估科學性，細化各項評估流程，規(guī)范評估程序。同時，要強化執(zhí)行監(jiān)督，將風險評估工作寓于日常監(jiān)管工作中，落實風險防控措施。

（二）加強風險評估技術支撐，更新評估方法

完善綜合管理信息系統(tǒng)，形成覆蓋全市的信息管理技術平臺。建立起公共安全風險數據庫及案例庫，將歷史數據進行結構化處理。在遇到問題時在案例庫中檢索過去類似案例，對現有風險因素進行更為準確的評估。另一方面，在監(jiān)測方面，加強監(jiān)控技術支撐，綜合利用計算機網絡、通信網絡和數字監(jiān)控等先進技術，建立起基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的多功能公共安全風險評估技術平臺，實現更為準確的風險信息獲取，并在全市重要場所設立顯示屏、戶外廣播等安全提示設施。在評估方法上，引入專業(yè)團隊，與國外先進評估方法接軌，采用專業(yè)數據統(tǒng)計和理論方法，建立完善的城市公共安全風險評估指標體系，建立風險評估模型。

（三）建立公共安全專家評估系統(tǒng)，強化教育培訓

多元化評估不僅是科學評估的需要，也是民主建設的內在要求。事件發(fā)生時，往往需要決策者在短時間內完成信息評估并迅速做出判斷決策，這對決策者的素質和能力要求特別高，而現有決策者并不具備這樣的能力。學者戚建剛認為，應當以現有的應急工作辦事機構為基礎，通過增強職權職責、配備專家精英、更新軟硬件設施等方面的改革，提高其獨立性、權威性、專業(yè)性和精確性，從而集中、統(tǒng)一、權威、精確、高效地防范和應對社會風險[6]。而對于決策者，應當加強風險評估教育培訓，提高管理者的風險意識和風險評估能力是預防工作得以貫徹的根本保障。

（四）條塊結合，推動風險評估的協同合作

制定符合實際的工作運行流程，建立組織、部門之間的協同配合機制，保證信息溝通的快速與通暢。協作問題主要來自組織結構因素和現有行政體制因素，組織結構因素包括結構的靜態(tài)涉及和組織運行的動態(tài)過程。因此對于橫向聯系的組織設計應當以橫向協調與橫向制約的方式設計，實行層層協調，采用標準化的協調方式。出臺有關職責分工的基本制度，建立協調監(jiān)督制度，設立協調類工作的量化指標體系，納入部門和個人的工作考核。

四、結語

城市公共安全風險管理體系是一個龐大的、開放的和模塊化的系統(tǒng)，比一般的組織結構都要復雜。風險評估是做好風險管理的前提和保證，為了保證城市公共安全風險管理體系的有效運轉，必須建立高效、靈活的風險評估運行機制。我國目前公共安全保障基礎尚且較為薄弱。本文通過結合上海外灘踩踏事故的案例對其風險評估機制運行進行分析，從評估主體、評估程序、評估方法等方面分析其中顯現的問題，進而探討城市公共安全風險評估機制的構建和完善，為風險評估的模型建構、科學分析和實踐操作提供研究參考。

參考文獻：

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[3]上海外灘擁擠踩踏事件調查報告全文[EB/OL].人民政協網，（2015-01-21）[2015-05-02].http：//.cn/-

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[5]北京市公園風景名勝區(qū)安全管理規(guī)范（試行）[Z].北京市人民政府，2005-01-24.

[6]戚建剛.風險規(guī)制過程合法性之證成――以公眾和專家的風險知識運用為視角[J].法商研究，2009（5）.

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[8]董華，張吉光，等.城市公共安全――應急與管理[M].北京：化學工業(yè)出版社，2006.

[9]王振海，陳洪泉，等.城市公共安全管理――以青島為個案的分析[M].青島：中國海洋大學出版社，2005.

[10]張沛，潘峰.現代城市公共安全應急管理概論[M].北京：清華大學出版社，2007.

Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety

――Based on the analysis of the stampede at Shanghai’s Bund area

ZHENG Qianqian

（East China university of political science and law， Shanghai 201600， China）