序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇社會治理的基本內涵，期待它們能激發您的靈感。

篇1

[關鍵詞]回應型政府 回應 合作共治 治理

[中圖分類號]D63　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(response)，即回答、答應或響應，是所有社會形態及其政府運作模式下，政府管理公共事務、解決公共問題、謀求政府與社會間穩定、和諧關系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應程度不同地回應社會。當代社會，經濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應性與回應效能，有必要研究和把握回應型政府的理論基礎、內涵和特征。

一、理論基礎

“回應型”一詞最早出現于當代西方法學理論中。對回應型政府問題的研究，發端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。他強調，與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現，其主體也未必是政府。之后，有關治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統治(government)的不同涵義。如果說傳統政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發展則是強調了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構與非政府組織、公共機構與私人機構間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協商，共同對社會公共事務進行管理。這種自上而下和自下而上相結合的政府權力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用。總之，從根本上說，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應性越大，善治的程度也就越高”。回應，是善治的基本要素。沒有對政府回應性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應型政府建設問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性、可持續性的基礎上，實現政府的善治。因此，回應型政府問題，理應成為公共治理理論研究的重要內容。同樣，公共治理理論也為回應型政府問題的研究提供理論支撐，是回應型政府的重要理論基礎。

與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關政府回應社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設全方位服務或回應社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設“顧客驅使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應社會的要求。。引新公共服務理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應公民或社會。新公共服務理論倡導以結果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務，形成真正體現以民為本、“服務，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關系，以確保政府的回應性。在這里，新公共服務理論把新公共管理理論的政府服務范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調政府回應社會的必要性和必然性。總之，比之于傳統的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應是權力的惟一所有者，而應在與社會的互動中，創造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應。新公共管理理論和新公共服務理論，同樣是研究回應型政府問題的理論指導。

還應強調，科學社會主義理論從本質上也要求，政府必須具有對于社會的回應性，政府應不斷提高其回應力。社會主義經濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設以人為本、以社會為本，能夠全方位回應社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經濟、文化等方面需求的基礎上，實現社會利益、政府利益與個人利益的統一。無疑，科學社會主義理論是回應型政府問題研究的重要指導思想。

二、基本內涵

迄今為止，在中國學術界，尚無對回應型政府內涵的權威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經提出的“回應型政府”的概念不系統、不明確，過于籠統；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構的角度來闡述體現對政府自覺、穩定、有效、可持續回應社會要求的回應型政府的內涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應和政府回應性等概念的研究成果，對準確把握回應型政府的內涵是必要的。

關于政府回應和回應性問題的研究，散見于中外學者有關政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應型政府的內涵打下了基礎。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調政府的回應性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時、負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應型政府內涵的明晰化。回應，“從某種意義上說是責任性的延伸”。回應型政府，首先是責任型政府，表現為政府的一種責任性(accountabmty)，強調政府公務員及管理機構由于其承擔的職務，必須履行一定的職能和義務。沒有或不適當地履行其應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應型政府。

可見，回應型政府的內涵要素至少應包括：回應型政府的價值理念；回應型政府的基本責任；回應

型政府體制或機制的特點；回應型政府與社會之間的關系，等等。可以認為，所謂回應型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩定、可持續的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需的回應力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應”和作為特征的“政府回應性”不同， “回應型政府”實質上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務或社會事務的治理職能，是確保政府回應性穩定有效、政府回應力可持續提高的體制性安排，是對傳統政府管制體制下政府對社會集權式管理的革命。

應該指出，政府回應是政府對于社會的回答、答應或響應，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態度；政府服務，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動。回應型政府是有別于服務型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務能力與質量的提升。回應型政府治理理念的確立，可以為建設服務型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務性職能，是建設服務型政府的重要基礎。準確把握回應型政府的科學內涵，對于推進服務型政府建設是有益的。

三、基本特征

研究回應型政府的基本特征，實際上是在回應型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀。回應型政府要體現公共治理的理念，具有穩定、自覺、可持續發展的回應性和回應機制，以及回應社會所需的回應能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征或屬性。

(一)以民為本

政府回應的本質，就是回應公眾利益，處理公共事務，解決公共問題，這也是回應型政府的主要要求之一。“(P64)在傳統政治學者看來，政府與社會、公眾的關系，主要通過選舉投票和多數決定的民主原則來實現。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應的時效與質量，直接決定了在政府回應社會的過程中，政府與社會之間關系的優劣。這一關系的優劣，是政府體現其回應性、回應能力、回應的穩定性或可持續性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優良的政府與社會間的關系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調，“受顧客驅使的政府”應滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統政府體制缺乏回應性的批評，也是對回應型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務理論在批評和發展新公共管理理論的基礎上，進一步提出了政府應服務于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關于政府應該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應將公民置于首位，政府強調的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應社會訴求，就理應成為以民為本的回應型政府，向公民提供滿意的公共產品。總之，以民為本是回應型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應型政府的首要特征。

(二)服務導向

以民為本的邏輯結果，是對回應型政府須以服務為導向的要求。持續至今的新公共管理運動，實質上是從官僚制向后官僚制的轉型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現的就是一種公共服務精神。新公共服務理論在對將政府服務對象看成顧客提出批評的同時，十分強調的就是服務。對此，登哈特夫婦在轉述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務的驅動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產品或服務；為公民服務的驅動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產品或服務的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務”；為作為主人的公民服務的驅動力則是利害關系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應，在結束這筆交易時，也就結束了服務與被服務的關系。而在第二種情況下，政府所服務的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關系。政府不僅要關注、服務每一個人的自身利益，而且必須服務于更大的公共利益，并為公共利益的實現與社會進行持續的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業對于顧客、仆人對于主人，以服務為導向，全面回應“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務為導向的要求，有著廣泛的理論基礎。以服務為導向的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地協調各類社會利益主體的關系，解決各類公共問題和社會問題，實現公共利益，才能成為回應型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結善治問題時強調，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發育創造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應性和回應力得到穩定、有效、持續的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業家政府理論的基礎上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務與被服務的關系，也強調了政府與社會間合作的重要性。它強調，“諸如公

正、公平、回應性、尊重、授權和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應方式應進行徹底變革。傳統的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務”，或者說“不，我們不能提供那種服務”，來回應社會、公眾的種種需求。而新公共服務理論則要求，經過選舉產生的官員和公共管理者，應該不只通過說“是”或者“否”來回應公民的需求，而應該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權的社會里，公務員不僅將日益扮演一種調解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經紀人、協商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務的管理的基礎上，形成政府與社會間“回應一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性和可持續性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現過程，推動公共利益的最大化，在實現善治的過程中挖掘政府回應的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應能力。總之，政府與社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務導向的政府回應機制的建立，是形成回應型政府體制的重要基礎，是回應型政府的核心要求和主要的運行特征。

當然，強調政府與社會間的合作共治，強調政府對社會主體力量的尊重和發揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態下，社會也仍然需要“非國家機構的政府”的治理。可以認為，回應型政府職能實現的過程，是伴隨國家權力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續、有效供給，政府仍然是回應型政府治理模式的主導方面。

(四)及時反應

顧名思義，回應型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應，也不可久拖不(回)應，而必須及時、有效地予以回應，否則，就是失職，就不能稱之為回應型政府。政府及時反應社會訴求，強調的是政府對于社會的回應必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”。“快速”，是指在回應社會的有效期內，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應，并在與社會積極合作的基礎上解決問題。“有效”，是指政府回應社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向；內容有效――政府具體解決問題的內容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內解決準確反應社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”。總之，快速、有效地回應社會需求。是對回應型政府的基本要求。及時反應是回應型政府主要特征之

(五)依法治理

回應型政府要求建立一個與威權和絕對統治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內予以及時反應。總之，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應制度化、體制化的基本保證，因而是回應型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理，既是回應型政府的內在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應性，回應的體制、制度，回應的目標、速度，回應的數量、質量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應型政府的理論脈絡、基本內涵，厘清建設回應型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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關鍵詞 治理理念；背景；內涵

一、治理理論提出的背景

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。它始終都是與統治（government）一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1989年，世界銀行在描述當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便被廣泛地用于政治發展的研究中。20世紀90年代以后，西方政治學家和經濟學家賦予“治理”新的內涵。在有關治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具權威性。1995年，全球治理委員會發表了題為《我們的全球伙伴關系》的報告，報告認為：治理是各種公共的或私人的機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的基本特征可概括為：治理不是規則體系，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是單向的，而是持續的互動。治理的這些特征使治理與傳統的政府統治或管理存在本質的不同。

隨著農業社會向工業社會的過渡，尤其近代資本主義社會的發展，國家公共管理的范圍日趨擴展，規模不斷擴大，大量社會事務被納入政府議程。公共管理逐漸淡化了階級統治色彩，進而獲得了相對政治統治的獨立性。十九世紀末二十世紀初，行政權力迅速擴張，出現了“行政國家”現象。建立在政治―行政二分法基礎上的官僚行政成為這一時期管理公共事物的組織工具。二十世紀70年代末，一場質疑官僚行政有效性的運動在西方各國蔓延開來，結果開始重新調整國家與社會，政府與市場的邊界，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提出民營化，主張將市場機制引入公共服務，重塑政府。但他們在資源配置中既看到了市場的失靈，同時也看到了政府的失靈。進入90年代后，全球化和分權化的社會趨勢極大的改變了公共管理的環境，社會關系日益復雜，相互依存的程度不斷加大，“政府、市場與非政府組織之間的合作正式成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素。”在這種背景下，非政府組織與政府通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，使公共管理真正成為社會的聯合行動。

治理理論主導社會公共事務的管理主體應是多元化，政府從集權走向分權是必然的。通過行政分權將權力下放給非政府組織，讓非政府組織參與到公共事務的決策和管理中來，可以有效提高政府服務質量。非政府組織的發展壯大，使得它們在社會管理中作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。由非政府組織獨立行使或它們與政府一道行使社會管理職能的過程，便不再是統治，而是治理。

二、治理理論的內涵闡述

“治理”的概念最早出現于1989年世界銀行報告中。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后，“治理”便廣泛地被用于政治發展研究中，現在逐漸發展為一個內涵豐富、適用廣泛的理論。二十世紀90年代以來，“治理”概念日益成為公共管理的核心概念。全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理過程的基礎不是控制，而是協調。

各方面對于治理不同的解讀都是希望政府要積極轉變治理公共事務的方式，通過授權和分權的形式，鼓勵公民社會組織參與公共事務的管理，形成政府與社會的良性互動。筆者認為治理是以公共利益為目標的社會合作過程，實質上是一種合作管理。其內涵主要包括三方面：（1）多元化治理。治理理論強調社會管理主體的多元化。它認為管理社會需要權威，但這個權威不一定是政府，社會上還有些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿團體、非政府機構、社會企業、社區互助組織，它們運動在負責維持秩序、參與社會事物的管理與調節，形成社會各種力量共同治理的局面的領域內。（2）互動性治理。傳統政府對社會管理的統治以行政命令為核心機制，權力運行以政府為中心，是自上而下的。在這種運行模式下，社會是權力受侵者，永遠處于被動的地位。而治理的互動性，主要指的是權力運行的方向是雙向互動的，是基于共同目標的各行為主體互動的過程。（3）網絡化治理。治理的核心是信任合作，以此為基礎形成合作網絡。這個網絡以多中心為特征，網絡的各個結點就是組織之間的共同的目標。在共同目標的指導下，各個對象參與管理，實行自我管理，形成了一個自組織的管理網絡。

以治理理念為指導的當代西方管理改革，既彌補了政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，也反映出公共行政發展的規律和趨勢，對西方公共行政管理產生了重大影響。我們同西方國家共處于經濟全球化的國際環境之中，同樣要應對信息社會、知識經濟的挑戰。對于治理這一公共行政新理念，我們不能漠然視之，應認真研究，積極借鑒，以改進我們的行政管理，提高管理效率。同時，又要從我國國情出發，切不能照搬照套，操之過急，要研究其應用于我國行政管理的適切性。

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管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:

1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。

2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

二、善治的內容

！ 善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

三、公共治理的內容

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關鍵詞：國家審計；國家治理；免疫系統；辯證關系

一、緒論

20 世紀 70 年代以來，經濟全球化日益加快，和諧社會構建中的中國為了更好地適應經濟全球化的挑戰，應該立足于政府職能轉變和政府能力提升。在履行政府對人民負有的各項職責的過程中，國家審計是一個關鍵性要素，它代表國家行使審計監督職能，是國家經濟運行的“免疫系統”，在國家治理過程中發揮不可替代的作用，它能夠促進政府改進管理和決策、加強監督和增強責任心。

實現國家治理目標關鍵在于深化國家審計職能，正是圍繞著這樣一個主題，本文從國家審計及國家治理的內涵上入手，進一步分析國家治理與國家審計的辯證關系，將深化國家審計職能與實現國家治理目標有機地結合在一起，以期得到一些有意義的

啟示。

二、國家治理與國家審計的內涵

（一）關于國家治理的定義及其內涵

國家治理是以國家執政機關為主體、公民社會共同參與的通過一系列體制設置和制度安排的對經濟社會公共事務的多元化多向度的協同治理。有以下基本內涵：

一是屬于政治學領域的概念，是社會發展到一定階段的國家統治的必然選擇和轉型升級；

二是既體現國家統治的階級性，也體現公共治理的社會性；

三是既體現國家執政機關治理的強制性，更體現國家執政機關與公民社會治理的協同性；

四是注重引進現代企業治理的相互牽制與相互制衡的先進理念和科學模式，有權必有責，用權受監督。

（二）關于國家審計的定義以及在國家治理框架內新的內涵

作為國家治理的重要組成部分，國家審計應當體現國家從統治到治理轉型的全新內涵。一要實現國家審計的轉型升級，實現國家審計工作創新發展。二要體現國家審計的社會性，提高審計工作的開放度和社會公眾的參與度。三要加強國家審計的柔性監督和行政指導。四是加快國家審計體制改革，切實發揮國家審計在國家治理中“依法用權力監督制約權力”的“免疫系統”功能。

根據國家治理賦予國家審計的全新內涵，國家審計可以理解為審計機關在社會公眾廣泛參與下，依法對被審計單位的財政收支、財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，評價經濟責任，用以維護財經法紀、改善經濟管理，提高經濟效益、促進宏觀調控、保障國家安全的獨立性經濟監督和服務活動。

三、國家審計與國家治理的關系及其角色定位

只有弄清國家審計與國家治理相互之間的關系，才能準確界定國家審計在國家治理框架內的角色定位，從而科學發揮國家審計在國家治理框架內應有的治理作用。

（一）國家審計是國家治理的重要組成部分

在國家治理中，國家審計的本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分。國家審計是國家治理的一種制度安排，是具有獨立性的更高層次的綜合監督，以其特有的方式在國家治理中居于不可替代的地位，是國家治理內生的、不可或缺的組織細胞。

（二）國家治理的發展決定著國家審計的發展

國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。因此說，國家治理的發展進程決定和制約著國家審計的發展進程，始終對國家審計起主導作用。作為國家治理重要組成部分，國家審計必定要在國家治理的框架內開展工作，必須要服從服務于國家治理的大局。當國家治理對國家審計的需求發生變化后，國家審計必須主動調整跟進。

（三）國家審計對完善國家治理具有重要作用

國家審計通過發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能，在不斷完善國家治理，進而實現國家的可持續發展等方面發揮著積極作用。主要體現在以下方面：一是國家審計是強化公共受托責任的監督機制；二是國家審計為國家治理進行科學決策提供及時、客觀、可靠的信息；三是國家審計是實現社會公正公平的調控杠桿；四是國家審計是提高經濟效率效益的重要工具；五是國家審計是推動黨風廉政建設的有效手段。

四、創新審計管理和審計發展，使國家審計在國家治理中發揮積極作用

（一）加強審計監督功能，建立健全審計結果問責制度和審計結果公告制度

1.完善審計問責制度，一是從“問責無序”向“問責規范”轉變。

2.加大審計結果公告力度，促進審計成果轉化利用。

（二） 完善審計職能，積極發揮國家審計在國家治理中的推動作用

1.積極開展效益審計，考察政府績效和責任。

2.搞好與宏觀管理有關的專項審計調查，評估宏觀經濟政策。

（三）加強審計隊伍建設，增強審計人員綜合素質和宏觀

意識

為適應宏觀經濟管理的需要，審計機關必須建立一支知識全面、結構合理的審計人才隊伍。隨著審計外部環境的變化和審計事業的發展，對審計人員的綜合素質要求也將越來越高，它要求審計人員具備良好的審計專業技能，還應該是各方面知識的復合型人才。審計人員還必須具備宏觀思維的能力，能夠結合審計工作為決策部門提供高質量的信息和建議。

當前，實現國家良好治理、保障經濟社會健康安全運行是各國面臨的共同課題。惟有以科學嚴謹的態度研究和理解國家治理的基本問題，審視國家審計與國家治理的關系，才能真正實現國家審計有效參與國家治理，促進國家和社會和諧發展，并尋求國家審計自身的科學發展。

參考文獻：

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[2]別必愛.國家審計與國家治理的豐富內涵.審計月刊，2011年第11期.

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篇5

關鍵詞：思想政治理論課教師；素質；本質；研究；發展

DOI：10.15938/ki.iper.2017.01.012

中圖分類號： G642文獻標識碼：A文章編號：1672-9749（2017）01-0061-04

思想政治理論課教師是思想政治理論課教育教學的組織者和實施者，其素質高低關乎思想政治理論課教學效果和大學生思想政治教育主渠道作用的發揮。反思研討思想政治理論課教師素質研究的主要問題，有利于深化思想政治理論課的本體論闡釋和思想政治理論課教師素質本質的理解以及加強和改進思想政治理論課程建設。

一、思想政治理論課教師素質研究的現狀

第一，思想政治理論課教師素質的含義界定。就現有研究來看，思想政治理論課教師素質的內涵理解基本是思想政治教育者素質定義的沿用。思想政治理論課教師素質是思想政治理論課教師在先天素質基礎上通過后天的實踐活動而形成的適應思想政治教育需要的比較穩定的品質。[1]實際上，思想政治教育者素質的定義又基本沿襲傳統教育學意義上關于教育者素質的定義，將其視為教育者在先天素質基礎上的經由后天社會實踐鍛煉，所型塑的品格和能力。顯然，作為思想政治教育者之一的思想政治理論課教師既共享思想政治教育者素質的一般規定性，也有自己的獨特個性。作為思想政治理論課教師素質的含義該如何界定，應該是思想政治理論課教師素質研究的核心命題。它直接關系到我們對思想政治理論課本質的理解，以及思想政治理論課教師的職業定位、價值確證。就其實質而言，它是思想政治理論課教師內在的、在思想政治理論課教育教學實踐以及社會公共實踐中形成發展起來的、具有生成性的相對穩定的品質和能力。

第二，思想政治理論課教師素質的內容構成。這一問題的研究相對較多，但同質性亦很明顯。現有研究基本從思想政治理論課教師素質的“德、識、才、學、體”等方面展開，強調思想政治理論課教師是“信仰堅定的者、學養豐厚的專家、言行一致的楷模、誨人不倦的良師益友”。[2]有學者指出，在思想政治理論課教師素質的內容構成中，“教育科研能力是基本層面，創新精神是重要內容，人格魅力是必要方面，道德風范是核心內容”[3]。還有學者把思想政治理論課教師素質結構視為“一般性與特殊性的統一，由基本素質、共有素質、主體素質和核心素質等四個層面組成”。一般性體現為：身心素質、廣博的教育科學知識、基本教學科研能力及基本價值觀念。特殊性表現為：精通理科學知識的主體素質、堅定信仰的核心素質。二者構成“思想政治理論課教師的‘專業素質’”。[4]隨著網絡時代的快速發展，經濟社會文化生態復雜多樣，意識形態領域的多元社會思潮，大學生的生活方式、就業方式多元，思想價值觀念復雜多樣。這給高校思想政治理論課帶來新情況、新問題，對思想政治理論課教師素質提出新要求、新內容，如思想政治理論課教師的話語權（龔萱2015）、正確的歷史意識（朱哲，薛焱2015）、“底線思維”（吳艷東2014）、理論轉化能力（梁妙榮2014）、媒體素養（倪娜2016）等。總的來說，學者們根據教師的素質、能力結構和思想政治理論課建設需要來分析思想政治理論課教師素質內容及其結構，基本涵括了思想政治素質、知識文化素質、教學科研素質、身心素質等方面。但現有研究對思想政治理論課教師素質內容的類別劃分、內在聯系、整體結構的分析還較粗混，缺乏思想政治理論課教師的社會實踐、職業境遇和師生之間價值觀交往的視域觀照。

第三，思想政治理論課教師素質的發展現狀。有學者認為在經濟社會轉型、網絡技術快速發展和高等教育大眾化的背景下，思想政治理論課教師的“思想政治素質有下降趨勢、創新動力和能力欠缺、社會實踐活動素質不高、師德素質受現代社會生活沖擊”[5]。也有學者從教師素質開發角度指出思想政治理論課教師隊伍總體發展態勢良好，但存在“人力資源開發管理觀念滯后、教師數量相對不足、教師職稱結構有待改善、學歷結構需進一步優化、教師培訓缺乏規劃和制度保證”[6]。此外，由于思想政治理論課教師深受社會環境、教學科研壓力和個體素質能力差異等影響，這一群體在政治定位和職業定位之間的角色期望、角色地位、角色行為沖突問題凸顯[7]，思想政治理論課教師已成為職業倦怠的高發人群。應該說，上述分析一定程度上觸及到思想政治理論課教師素質發展現狀，對于深化思想政治理論課教師素質研究是有意義的。

第四，思想政治理論課教師素質培養策略。現有研究依循教師素質的具體內容構成，來探尋思想政治理論課教師政治、師德、文化、科研、能力、身心等方面素質的具體策略。近年來伴隨思想政治教育者的“‘職業化、專業化、專家化’培養取向”，[8]思想政治理論課教師職業化、專業化發展成為思想政治理論課教師素質培養的題中之義。有學者認為推動思想政治理論課教師專業化發展，需要“樹立專業化發展意識；實行教師準入制度，加大專業化培訓力度；建立思想政治理論課教師考核評價體系；提升思想政治理論課教師的社會聲望”[9]。其目的在于實現思想政治理論課教師素質“從單一型到復合型，從職業型到專業型，從主導型到引導型，從知識傳授型到信息分享型，從灌輸型到滲透型的現代轉型”[10]。值得指出的是，有學者認為思想政治理論課教師素質培養就是在思想政治理論課這個“具有自足性的社會空間”“現代性政治的實踐形態”和“高度自覺的社會實踐活動”中生成教師的實踐智慧。“在教育理念上，從‘觀念意識’的理解、傳授，轉換為‘社會空間’的建構”“將思想政治理論化作穿透社會生活的現實力量，現實地參與社會公共實踐活動”。[11]這種理解凸顯了思想政治理論課的社會現實性、思想價值觀念的能動性和師生交往的社會性，為進一步推進思想政治理論課教師素質的本質說明與意義理解奠定了基礎。因為，思想政治理論課教師素質建設既要注重國家意識形態建設和思想政治理論課程建設，還應落實于師生的交往實踐、教師現實的生活世界及其職業幸福感。

二、思想政治理論課教師素質研究的主要困境

其一，思想政治理論課本體論探究不足。現有思想政治理論課教師素質內涵的界定是一種教育學意義的移植，缺乏思想政治理論課特有的理念立場和社會空間，未能彰顯思想政治理論課程特質。結果是思想政治理論課教師素質的獨特內涵、內容結構、功能作用、意義價值、培養問題的分析仍然混沌不清、機械空泛。作為思想政治理論課教師實踐活動的“主體條件、內在根據和潛在能力”[12]的素質如何內嵌于思想政治理論課教學實踐，如何嵌入思想政治理論課教師的人格結構等關鍵問題依然不明。原因在于思想政治理論課“是其所是”的本體論探究不足。高校思想政治理論課是師生在思想領域展開的以思想政治理論課為主要生成平臺的獨特精神性政治交往實踐。思想政治理論課教師素質問題只有回歸到思想政治理論課的本體論澄明基礎上，才能開顯思想政治理論課教師作為“完整的人”、思想政治教育者、高校思想政治理論課教師的豐富內涵和獨特氣質。惟其如此，思想政治理論課教師素質的本體與本質、結構功能及其與社會的關聯互動才能在教師的職業實踐、生活世界和社會發展的變革情勢中得到深入理解與把握。

其二，現有研究側重于依附性說明，思想政治理論課教師主體及其主體性不彰。由于無視或遮蔽思想政治理論課教師的立場、視域、思維習性與社會生活實踐，現有研究執著于思想政治理論課教學效果以及思想政治理論課教師之于“大學生健康成長的指導者和引路人”的功能定位。雖然它對于思想政治理論課教師的地位和作用的強調十分必要，但卻是一種外在為它的依附性說明和功能性論證。素質問題之于教師的人性表征、社會本性的說明、人的勞動本質的確證缺乏經驗說明、意義理解與實踐批判。馬克思曾言：“首先應當避免重新把‘社會’當作抽象的東西同個體對立起來。個體是社會存在物。因此，他的生命表現，即使不采取共同的、同他人一起完成的生命表現這種直接形式，也是社會生活的表現和確證。”[13]而現有解讀之于思想政治理論課教師生活于其中的社會是外在的、“超塵脫俗”的，是被注解的。它漠視了作為素質主體的思想政治理論課教師的生存感受性、職業信念和思想觀念領域的價值交往。缺乏對教師素質培養的主客體、內外因素、主客觀條件、環境資源以及教師安身立命的時代、社會與生活情境及其相互關系的深入體驗與意義理解。甚至值得追問的是，作為研究者的我們能否、如何以及多大程度上成為思想政治理論課教師素質問題的代言人。尤其，置身于社會轉型期的思想政治理論課教師如何以“一種自覺的職業姿態”，從“教育理念、手段方法、載體等方面回應從獨白到復調的社會條件轉換”，達致“課堂即社會”的理論教學生活化與“社會即課堂”的實踐教學社會化的統一與平衡[14]。它意味著思想政治理論課教師必須置身于鮮活的社會公共生活實踐與大學生的生活世界，在知識、思想、價值觀念交匯交融與選擇博弈中實現個體素質的知情意信行的相互轉化與一體生成，從而確證自我的主體地位和主w性品格。

其三，現有研究呈現出主客二分的靜態化模式，欠缺社會、歷史與實踐的統一視域。有學者道出教育研究中的素質問題現狀：“一是論者習慣于給出實踐指令，既無邏輯推理，也無實證調查，也非自身經驗的凝練概括。二是此種實踐指令的句式常常是只管呼吁不管干，只是一種無主語的祈使句：‘要如何如何。’”[15]應該說，類似問題同樣存在于思想政治理論課教師素質研究。現有研究的碎片化的條塊分割和獨斷性的話語論斷，未能生動有效地再現教師的社會實踐與生活情境以及作為思想政治理論課教師的獨特面貌，也未能抽象出教師素質的一般規律。一是研究視野較狹隘，欠缺對思想政治理論課教師素質主體由以生成發展的實踐場域、社會歷史環境、共同體生活等社會條件的考察與分析。現有研究常先預設思想政治理論課教師的重要地位與功能、素質現狀的好壞優劣，然后各取所需地裁剪教師素質的不同片段、方面和環節。不難預見，在此過程中思想政治理論課教師培育人、改造社會的能動作用與公共性品格遭到遮蔽，思想政治理論課教師素質的整體性、開放性、發展性與實踐性等維度歸于凝固。二是思想政治理論課教師素質的認識基本裹挾在思想政治理論課建設發展的宏大論域中，欠缺實踐與歷史相統一的視域，未能深入觸及思想政治理論課教師素質的形成發展、作用實施的動力機制。由于隔絕于師生交往的生活世界與社會發展實踐，關于思想政治理論課教師素質的現狀素描仍然是一種外在化研究，教師素質的豐富內涵未能在思想政治理論課程實踐與社會現實的互動關聯中得到詮釋。三是認識的直觀性、主客二分性，思想政治理論課教師素質研究與社會歷史實踐之間的關系或者被割裂，或者被線性地加以關聯，存在理論研究與實踐經驗的混同，素質含義、內容與素質培養之間的簡單對照，結果很可能導致“素質靈性的喪失、素質本質的迷失、素質整體性的撕裂”[16]。

其四，研究的學理性不強、研究方法單一，欠缺多學科知識和方法論觀照。思想政治理論課教師素質內核不僅在于教師掌握世界觀和方法論，還在于教師對于思想政治教育現象提供專業的知識涵養、自足的理論闡釋和能動的社會建構作用。因此，推進思想政治教育學科知識的生產與再生產應是思想政治理論課教師素質的題中之義。思想政治理論課教師素質問題本質上是人的問題，生發于思想政治教育理論與實踐的問題域。它理應關照人的物質生活、政治生活和精神生活。離開人的社會學、人類學、心理學、政治學、管理學、行為科學等學科知識與方法論的借鑒，我們很可能既難以窺探思想政治理論課教師素質的全貌，也難以在實踐中生成、優化教師的素質結構，更難言培養“完整的人”。

三、思想政治理論課教師素質研究趨向

其一，繼續深化思想政治理論課的本體論探究。思想政治理論課教師既具有教師素質的共性，還應有區別于其他教育者的獨特個性。深化思想政治理論課教師素質研究既是加強思想政治理論課建設的核心和關鍵點，也是提升大學生思想政治教育有效性、針對性的重要抓手。因此，我們要在深化高校思想政治理論課的本體與本質的深入理解與把握中，彰顯思想政治理論課教師在思想、價值觀互動生成場域中的意識形態掌控力、理論闡釋力和實踐建構力。在此基礎上，我們才能更好地深化、拓展思想政治理論課教師素質的本質內涵、內容結構、價值作用、路徑培養等問題的理論研究與實踐把握。

其二，強化研究的理論性、實踐性與社會性。現有研究多以政策文件和政治實踐需要為出發點和歸宿，缺乏深入的實證分析與理論論證，經驗性明顯而理論性不足、之于人的規訓意味濃郁而實踐解放氣質不夠，結果造成研究的同質性、扁平化。未來，我們不僅要繼續關注思想政治理論課教師素質的獨特內涵、內容構成，還要深入闡釋素質的內在結構及其與社會結構的關聯、素質發展的動因、素質功能作用發揮與效果測評、素質培養優化的社會條件與環境資源等。問題的有效解決需要我們發揮理論學科的理論支撐作用以及其他人文社會科學知識的解題功效。思想政治理論課教師素質問題是一個理論與實踐、歷史與現實、人與社會緊密結合的課題。它既要回應時代社會歷史變遷，更應厚植于中國特色社會主義政治實踐，鑲嵌于教師現實的生活場景與大學生成長成才的生活世界，在師生思想價值觀念交往互動的生活世界中，深化社會主義核心價值觀的理解、認同與實踐。同時，還要加強學術研究與行動研究相結合，綜合運用觀察、實驗、問卷、訪談、比較等方法，增強研究的科學性、直接性和可感性。

其三，樹立整體觀念，生成、綻放思想政治理論課教師素質的豐富內涵。現有研究欠缺對思想政治理論課程以及思想政治理論課教師素質的整體性、社會實踐性的宏觀把握，而宏觀把握的缺失，反過來又影響我們對思想政治理論課教師素質的具體內容及其動態生成發展的深入理解。思想政治理論課教師素質作為一個整體構成，它關涉教師素質系統的具體內容及其相互關系、教師素質系統和思想政治理論課程、大學生思想政治教育、社會實踐之間的實踐互動，以及教師素質培養主體、培養體系、評估測評體系等。因此，構建整體視域，強化思想政治理論課教師素質的整體性存在、整體性優化和整體性發展的研究顯得十分重要和迫切。它需要我們從理論、實踐和社會現實的多維層面來加強思想政治理論課教師素質的整體性與差異性、個體性與社會性、理想性與現實性、客觀性與實踐性等關系結構及其張力研究，推進思想政治理論課教師素質的深入研究與實踐把握。

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