序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇土地利用規(guī)劃的任務，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國內(nèi)

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03

我國土地管理法規(guī)定了地方各級人民政府編制土地利用規(guī)劃的責任,目前隨著省、市、縣級規(guī)劃指標分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進入實質(zhì)性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮(zhèn)和14119個建制鄉(xiāng)。從行政級別來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷。客觀地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關(guān)系我國土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開展土地的調(diào)查、登記、統(tǒng)計、評價等工作發(fā)揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關(guān)的文獻和專著,嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結(jié),以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點

目前,在我國的五級土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規(guī)劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實施土地用途管制最直接的依據(jù),應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實施性規(guī)劃,其內(nèi)容應能達到控制性詳細規(guī)劃的要求,應為用地管理提供直接依據(jù)。徐鄧耀等認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。

與其他級別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據(jù)的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結(jié)合的問題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術(shù)、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來講,缺乏一個統(tǒng)一的界定標準,地位也相對模糊。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務和內(nèi)容

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據(jù)此,不同學者又做了諸多闡釋:

王萬茂認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎上落實分區(qū)界線和區(qū)內(nèi)每一塊土地的用途,進一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應進一步強調(diào)“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內(nèi)容。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的重點應是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調(diào)節(jié)留下足夠的空間。

則結(jié)合“四定”的方法,在農(nóng)用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規(guī)劃的指標安排及當?shù)氐淖匀粭l件和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,對重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據(jù),是規(guī)劃任務和內(nèi)容得以實現(xiàn)的重要工具和保障。然而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導致規(guī)劃內(nèi)容和任務落實的不夠理想。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術(shù)觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內(nèi)容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制應與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護規(guī)劃同步進行,相互協(xié)調(diào)。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產(chǎn)力諸要素預測,土地詳查及土地利用現(xiàn)狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區(qū),土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整思路與目標設想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術(shù)指南。

王靜認為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對象的不同以及內(nèi)容側(cè)重點和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制時,按照距離城市遠近和性質(zhì)不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農(nóng)業(yè)型,進而分析了各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點、規(guī)劃編制指導思想和編制規(guī)劃內(nèi)容等。

在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設施的安排,生態(tài)保護型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應當利用“反規(guī)劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報審批階段。

尹凌等認為可達性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質(zhì)量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規(guī)劃對農(nóng)村居民出行可達性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學決策。

石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產(chǎn)生可供選擇的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃空間布局方案的數(shù)學模型和遺傳算法求解方法。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實需要體現(xiàn)在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調(diào)查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構(gòu)筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉(xiāng)級規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)不實以及規(guī)劃技術(shù)手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說明與實際數(shù)據(jù)等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規(guī)劃的有效實施十分不利。

針對以上問題,彭芳對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術(shù)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數(shù)一致,并以重慶市江津區(qū)26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進行了深入細致的實證分析。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題

“政出多門、協(xié)調(diào)不暢”一直是中國各種規(guī)劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點,為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào),必須要對目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的村鎮(zhèn)建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應解決基礎數(shù)據(jù)包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問題。

劉志剛認為由于多數(shù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無體系規(guī)劃指導、無相應基礎資料、無專業(yè)技術(shù)人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因是五個“不一致”:規(guī)劃的指導思想不一致、規(guī)劃的用地分類標準不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設用地標準不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑不一致;認為“兩規(guī)”銜接主要內(nèi)容包括經(jīng)濟社會發(fā)展目標、基礎設施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實現(xiàn)資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導思想、加強城鎮(zhèn)建設部門與土地管理部門的配合等。

6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評價

蔡玉梅等認為我國五級土地利用規(guī)劃體系中各級規(guī)劃理應具有不同的目標、內(nèi)容、方法和保障手段,然而現(xiàn)實中是各級規(guī)劃在內(nèi)容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。

童菊兒、吳次芳認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術(shù)的思路、缺乏技術(shù)操作規(guī)程和技術(shù)要點提示、編制規(guī)劃的基礎條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權(quán)威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強規(guī)劃銜接、促進公眾參與、提高技術(shù)如GIS應用水平等。

鄭偉元等認為各級規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結(jié)合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因?qū)е滦〕擎?zhèn)土地規(guī)劃跟著項目走。

郭春華等認為由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作滯后,這些都導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調(diào)整現(xiàn)象也比較突出。

7小結(jié)

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關(guān)注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據(jù)中國期刊網(wǎng)2009年7月對題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術(shù)卻往往被忽視?，F(xiàn)有的研究還存在諸多不足,未來應在現(xiàn)有研究基礎上加強對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術(shù)的研究,如對于GIS技術(shù)應用和制圖、數(shù)學模型和方法的應用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和融合、規(guī)劃的多目標協(xié)調(diào)問題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。

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篇2

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；實施的評價；實施保障

中圖分類號：F301 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-000-01

土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障一直以來就是我國發(fā)展過程中的重要組成部分，近幾年來，我國政府一直非常重視土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障問題，采取了有效的措施來加強土地有效利用規(guī)劃管理，出臺了一系列有效的政策來推動土地利用規(guī)劃的工作，并且投資了大量的人力和物力來支持土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障，但是，由于某些因素，土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障工作中還存在很多問題，這些問題直接影響著土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障，所以，我們要采取有效的措施來解決這些問題，從而有效管理土地利用和規(guī)劃，進一步促進我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。

一、土地利用規(guī)劃實施過程中存在的問題

改革開放以來，由于建國發(fā)展的迫切需要，我國一直都處于工業(yè)生產(chǎn)的高速發(fā)展時期，甚至在三十年之內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展就趕上西方國家一百年的經(jīng)濟建設成就。但是，土地利用規(guī)劃在我國的經(jīng)濟發(fā)展過程中也非常重要，它極大的促進了我國經(jīng)濟效益的發(fā)展。

（一）管理人員的專業(yè)綜合素質(zhì)不夠

現(xiàn)階段，因為社會整體文化價值觀念以及道德意識的單薄，使得一些部門在進行人員聘用的工作中容易忽視招聘標準要求，只是通過外貌或者憑借關(guān)系讓一些既沒有專業(yè)素質(zhì)又沒有職業(yè)道德的人混進部門，使得這些濫竽充數(shù)的工作人員到土地利用規(guī)劃的實施。同時國內(nèi)目前很多土地利用規(guī)劃的工作隊伍自身的質(zhì)量也無法達到發(fā)展的需求，更多不少工作者缺乏一定的責任意識，在工作中態(tài)度過于隨散漫，在土地利用規(guī)劃實施過程中，只要一遇到什么問題，他們就失去了主心骨，亂了方寸，拿不出方案更不知道如何處理危機問題，這種工作水平毋庸置疑的會影響到土地利用規(guī)劃工作。

（二）管理的制度不完善

土地利用規(guī)劃管理的有效控制必然需要完善的制度規(guī)范體系，不過現(xiàn)階段國內(nèi)有很多土地的管理工作仍然存在各類問題。首先表現(xiàn)在相關(guān)單位部門數(shù)量繁多，就這些部門單位的管理工作來說，都是一項艱巨的任務，更不用說對他們的監(jiān)督引導。一旦制度規(guī)范體系跟不上時展的步伐，就會導致單位自身管理工作先暴露出各種問題。影響人力資源的管理，打擊員工的工作積極心，在單位內(nèi)部形成一種不正之風，最終影響土地利用規(guī)劃工作的開展效率，大部分員工無法將自己的精力工作中去，不能將自己的努力貢獻到土地利用規(guī)劃的工作中。

（三）規(guī)劃管理的監(jiān)理制度不完善

有效的監(jiān)理工作在土地利用規(guī)劃管理活動中發(fā)揮著十分重要的作用，該項管理活動的每一個環(huán)節(jié)都需要進行嚴格的監(jiān)督控制，不過目前國內(nèi)土地利用規(guī)劃的有關(guān)部門并不見得有相應的制度規(guī)范體系為其做保障。整個管理過程相當繁瑣，而且涉及到一系列細節(jié)性的問題，都需要有力的監(jiān)理制度來進行約束，才可以確保該項工作的整體質(zhì)量和效果符合實際所需。在具體的工作中，不管是哪一個環(huán)節(jié)由于監(jiān)管失誤而導致出現(xiàn)問題都會對整個管理工作產(chǎn)生極為不利的影響，造成的損失也是無法估量的。

二、土地利用規(guī)劃有效開發(fā)和保障措施

（一）提升相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)

首先，土地利用規(guī)劃相關(guān)部門在進行人員聘用的過程中，必須要根據(jù)所需按照相關(guān)的管理制度進行，嚴守人員聘用的質(zhì)量關(guān)，提高該項管理工作的整體質(zhì)量。其次，我們應該定期對相關(guān)管理人員進行嚴格的培訓，培訓他們深厚的專業(yè)知識，熟練的專業(yè)技能，培養(yǎng)他們責任意識，樹立集體觀念，將個人與集體利益融為一體。

（二）建立完善的管理制度

在實踐中，如果想要提高該項工作的整體效率，首先需要做的就是要構(gòu)建一個相對比較完善的制度規(guī)范體系，確保土地利用規(guī)劃的每一個環(huán)節(jié)的工作流程都能嚴格按照相關(guān)規(guī)范標準來進行，將失誤率降到最低。同時要根據(jù)人力資源管理工作的現(xiàn)狀形成一個比較科學的人事資源管理體系，確保每一個工作者都能參與到工作中，擔起自己的責任，保證土地利用規(guī)劃活動順利，高效地開展。

（三）建立完善的監(jiān)理制度

除了上述幾點以外，我們還需要做的就是制定一套完善的監(jiān)理制度，確保土地利用規(guī)劃活動的全過程得到有效的約束管理，杜絕任何工作人員違法亂紀行為的產(chǎn)生。來保證土地利用規(guī)劃的每一個細節(jié)工作都發(fā)到要求。

（四）建立專門的機構(gòu)協(xié)助政府工作

除了加強政府部門對土地利用規(guī)劃的管理之外，我們應該適當?shù)慕⒁恍ｉT的機構(gòu)協(xié)助政府制定和實施土地利用規(guī)劃，這樣不僅可以減少政府部門的工作任務，而且各機關(guān)部門協(xié)助工作，減少了很多不必要的麻煩。最重要的是，我們要保證各機關(guān)部門的工作質(zhì)量到位，在工作之前，從招聘、到培訓、到培養(yǎng)每個工作人員的綜合素質(zhì)，我們都要非常重視，從而保證土地利用規(guī)劃的工作質(zhì)量。除此之外，我們還可以建立一些大型公營企業(yè)，負責國土資源開發(fā)和大型基礎設施項目建設。

（五）完善土地用途管制制度

我國應該完善土地用途管制制度，對土地利用規(guī)劃做適當?shù)募s定，從而有效控制土地利用密度和容積率，防止城市不斷擴大，也可以更好的保護農(nóng)用地。要根據(jù)國家各地區(qū)的具體情況和人口密度對土地進行有效的規(guī)劃，嚴格的約束，并且對各種土地的用途也要進行一定的約束，從而發(fā)到土地利用規(guī)劃的平衡狀態(tài)。

三、結(jié)束語

總之，土地利用規(guī)劃實施的評價與實施保障對我國社會經(jīng)濟的有效發(fā)展有著無可替代的重要作用，我們應該重視我國土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀，認真分析其中存在的問題，并且對癥下藥，采取有效的措施來解決其中存在的問題，從而加強我國土地利用規(guī)劃的有效管理，促進我國社會經(jīng)濟的大力發(fā)展。

參考文獻：

[1]阜康市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施評價分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2015（04）.

篇3

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；規(guī)劃控制；土地利用目標

Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.

Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：

1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵和意義

1．1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵

土地利用規(guī)劃控制是指在土地利用與管理過程中，將土地利用規(guī)劃作為一種政府行為和公共干預手段，透過規(guī)劃控制機制，在法律所賦予的權(quán)限內(nèi)，通過編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將各種土地利用活動限定在規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍以內(nèi)，以達到保障社會整體長遠利益的目的，實現(xiàn)預期的土地利用目標[1]。

1．2土地利用規(guī)劃控制的意義

從土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生看，1944年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃部出臺了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書，指出土地利用規(guī)劃是“提供正確的土地使用”計劃的技術(shù)性工作。它是為了維護社會公眾利益而對各種土地開發(fā)行為在用途、強度和布局等方面進行規(guī)定和限制，從而規(guī)范個體的土地利用行為[2]。一般的，土地利用決策就是決定土地利用的方式、數(shù)量和位置。將規(guī)劃看作土地利用控制的重要手段，已為許多人認可。早在1939年，Tugwell就將規(guī)劃視為美國權(quán)力建構(gòu)中的“第四種權(quán)力”，即與立法、司法和行政相平行的國家建制[3]。在這種意義上，土地利用規(guī)劃被看作是依據(jù)社會利益融合進市場經(jīng)濟的運行，并對個體的土地利用利益進行約束的過程。

在市場經(jīng)濟體制下，因為大量土地利用的需求來自于民間部門，因此必須把這些不同類型、不同性質(zhì)、不同層次的土地利用需求相互協(xié)同起來，并統(tǒng)一到與區(qū)域發(fā)展的整體目標相一致的方向上;也必須將各個土地使用者的行為協(xié)同起來，以避免產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數(shù)投機者從土地利用中獲益，而大多數(shù)土地所有者、開發(fā)商和居民的利益受到未來土地價格波動、環(huán)境質(zhì)量惡化、缺乏公共設施等損害的問題，需要建立一整套未來土地利用的目標和事先協(xié)調(diào)的行動綱領(lǐng)。惟有土地利用規(guī)劃才能擔負起這樣的責任，土地利用規(guī)劃控制既是政府控制土地利用的依據(jù)，也是實現(xiàn)土地利用控制的重要手段。

2土地利用規(guī)劃剛性控制的現(xiàn)狀及內(nèi)容

2 .1我國土地利用規(guī)劃剛性控制現(xiàn)狀

我國是世界上人口最多、也是人口對土地產(chǎn)生的壓力最大的國家。保護耕地一直是我國政府所關(guān)心的重要問題，也是我國實施土地利用規(guī)劃控制的核心問題。目前，我國已制定出一系列的法律法規(guī)，建立了專門的機構(gòu)，加強對土地利用的管理和控制，其現(xiàn)行的土地利用控制體系主要由土地利用的規(guī)劃管理、計劃管理和用地審批管理等構(gòu)成，這些控制體系均具有一定的法律效率，屬于具有一定約束機制的剛性控制。

我國在過去幾輪土地利用總體規(guī)劃的編制與修編工作中，分別確立了以保護耕地為核心，合理確定城鎮(zhèn)及其他各類用地規(guī)模、布局和發(fā)展方向的土地利用規(guī)劃控制制度;控制非農(nóng)業(yè)建設占用土地尤其是占用耕地的建設用地計劃管理制度;以保護耕地為目標的基本農(nóng)田保護區(qū)制度;對土地的微觀使用行為進行控制的用地分級限額審批制度;以確權(quán)、登記、發(fā)證為核心的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度。這種全國范圍的土地、城鄉(xiāng)、地政統(tǒng)一管理的剛性體制，對加強土地資源管理、堅決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。

但是，目前我國的土地管理在體制和機制上還存在著嚴重缺陷，在土地利用上還存在著許多問題，土地利用在很大程度上還處于失控狀態(tài)，土地資源未得到有效配置，耕地未受到保護。與此同時，由于目前我國的土地利用規(guī)劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規(guī)劃實施不落實，導致土地利用規(guī)劃還不能真正有效地發(fā)揮在宏觀上對土地利用進行控制，在微觀上對土地使用者行為進行規(guī)劃、約束的作用[4]。

2．2土地利用規(guī)劃剛性控制的內(nèi)容

綜合前幾輪土地利用總體規(guī)劃編制工作的實例研究，不難看出，我國的土地利用規(guī)劃是十分典型的剛性控制規(guī)劃。以下本文從規(guī)劃的體系、指標、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內(nèi)容。

2．2．1規(guī)劃體系

在明確的規(guī)劃戰(zhàn)略思想指導下，各級土地利用規(guī)劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面，政府的職能和地域空間尺度都有所不同，各級政府負責編制和實施的土地利用規(guī)劃的任務和內(nèi)容也不盡相同。在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉(zhuǎn)變。全國規(guī)劃、省級規(guī)劃等高層次規(guī)劃要突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會、城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)與空間、區(qū)域與區(qū)域之間的發(fā)展。市級以下規(guī)劃要突出針對性、操作性和地方特色，避免與上級規(guī)劃雷同，內(nèi)容更貼近本級政府負責的領(lǐng)域。

2．2．2規(guī)劃指標

前幾輪的土地利用總體規(guī)劃的指導思路是“以供給引導需求”。這里的供給指的是上級下達的指標，而“引導”則在規(guī)劃的實際編制過程中具有指令性。指令性指標主要是指國家從全局和長遠出發(fā)，為確保土地資源安全，通過自上而下、自下而上、上下結(jié)合、區(qū)域平衡的方法編制和分解下達的作為法定義務必須執(zhí)行的土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)指標，它是土地利用規(guī)劃剛性的重要體現(xiàn)，也是各級規(guī)劃必須完成的主要任務之一。指令性指標的編制必須要以政策法規(guī)為依據(jù)，而且要有強有力的政策法規(guī)保證其逐級落實。

2．2．3規(guī)劃布局

土地利用規(guī)劃布局應遵從國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間規(guī)劃的用途分區(qū)，針對重大工程項目進行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態(tài)工程的建設會對土地利用產(chǎn)生深刻影響，主要體現(xiàn)在諸如城市邊界擴展、區(qū)域用地結(jié)構(gòu)變化、土地生態(tài)和土地利用效益改變等方面。重大工程項目用地布局在土地利用中起著骨架作用，一旦重大工程項目用地安排發(fā)生變化，整個規(guī)劃布局方案將發(fā)生變化具有一定的剛性。

2．2．4規(guī)劃管制

規(guī)劃管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效應。譬如土地用途管制是土地管理法規(guī)定的一項基本土地管理制度，它是國家依據(jù)土地利用規(guī)劃做出對土地使用上的限制和對土地用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可的規(guī)定，并通過法律或行政手段實施的強制性措施，其內(nèi)容包括土地用途分區(qū)及其用途管制規(guī)則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標和手段等基本構(gòu)成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用規(guī)劃劃定的土地用途分區(qū)及其制定的用途管制規(guī)則具有很強的剛性，是實施土地利用規(guī)劃的主要依據(jù)。

2．2．5規(guī)劃管理

規(guī)劃管理包括規(guī)劃編制、審批和規(guī)劃實施管理。土地利用規(guī)劃編制和實施管理不僅要在事實上合法，而且要在程序上合法。這就要求規(guī)劃管理程序具有法定性和較強的剛性。我國土地管理法規(guī)定土地利用規(guī)劃編制、修編、局部調(diào)整，都必須依法報有法定批準權(quán)的人民政府批準。規(guī)劃管理程序保證了規(guī)劃思想、規(guī)劃目標、用途管制制度等規(guī)劃剛性內(nèi)容在規(guī)劃管理各個環(huán)節(jié)上得以具體體現(xiàn)和落實。

3土地利用規(guī)劃彈性控制的理論內(nèi)涵與應用分析

土地利用規(guī)劃是對未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在用地數(shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的全方位預測安排。因為其中不可避免地存在內(nèi)外部環(huán)境的不確定性及規(guī)劃主體的主觀非理性，所以面對以往以絕對剛性為主的規(guī)劃體系，在土地利用規(guī)劃中應用彈性思想來制定彈性的土地利用規(guī)劃，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。

3．1土地利用規(guī)劃彈性理論內(nèi)涵

規(guī)劃學中的彈性是指規(guī)劃思路、指標體系和具體指標數(shù)值對不確定性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應程度。規(guī)劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關(guān)系，規(guī)劃對市場具有誘導、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用；市場對規(guī)劃則具有主導、決定和導向作用。

土地利用規(guī)劃中的彈性理論內(nèi)涵主要包括以下幾點：①規(guī)劃的彈性是一種動態(tài)的思想，面對規(guī)劃中內(nèi)外部環(huán)境的不確定性和各種非理，這種動態(tài)思想使規(guī)劃更好地適應變化②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想，規(guī)劃的重要特征之一便是具有多樣性和復雜性，各種因素間都存在相互作用、相互影響的關(guān)系，而協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，進行不斷的博弈，有利于規(guī)劃各方的協(xié)調(diào)發(fā)展；③規(guī)劃的彈性強調(diào)規(guī)劃各方選擇的多樣性，包括規(guī)劃工作者與參與者、規(guī)劃的目標、規(guī)劃的技術(shù)方法等，面對難以預測的未來世界，彈性理論認為，在多方參與之下制定多種目標，采取多種方式，有利于使規(guī)劃不斷促進人類的進步和社會的發(fā)展。

3．2彈性規(guī)劃控制的應用分析

彈性規(guī)劃是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，早在20世紀60年代，法國、德國(西德)等國家就開始探討彈性規(guī)劃方法論，同時編出若干不同的方案，供決策部門評價選擇。將彈性控制理論應用于我國土地利用規(guī)劃中，是為了適應我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r格手段并用的市場型規(guī)劃，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼兡芰^強的彈性規(guī)劃。

由于規(guī)劃中的彈性是相對于剛性而言的，土地利用規(guī)劃彈性理論主要針對原有規(guī)劃缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點，制定符合實際情況、有利于實施的彈性土地利用規(guī)劃。當前，我國的土地利用規(guī)劃處在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，規(guī)劃編制者有必要認識到規(guī)劃和市場之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對市場起著導向性、調(diào)控規(guī)范性的作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導性、決定性的作用。

彈性土地利用規(guī)劃的編制思路是：市場調(diào)節(jié)和政府干預并存，有機協(xié)調(diào)，適時適度，強調(diào)規(guī)劃思路及指標體系對隨機性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應程度。根據(jù)經(jīng)濟學原理，在土地資源的用途配置與市場需求相一致時，土地資源配置效率達到最優(yōu)狀態(tài)，因此彈性規(guī)劃在以數(shù)量為基礎的同時，也要以價格為基礎。綜上所述，以數(shù)量為基礎的規(guī)劃方式是以資源配置影響市場的價格變化，而以價格為基礎的規(guī)劃方式則是以市場價格影響土地資源的數(shù)量配置[5]。

在編制彈性規(guī)劃時應注意確定合理的彈性期限(不規(guī)定規(guī)劃實施時間，只說明規(guī)劃要達到的目的)、合理的彈性度(依據(jù)政府和當?shù)貙嵡榫幹埔?guī)劃目標的高、中、低方案和土地利用結(jié)構(gòu)的彈性方案的上下浮動區(qū)間)，要對同一地區(qū)編制若干個不同程度的符合規(guī)劃目標的方案，依據(jù)實際情況加以選用，最后制訂與彈性規(guī)劃相配套的彈性發(fā)展政策和實施計劃。

4剛性與彈性規(guī)劃控制的實現(xiàn)途徑

土地利用總體規(guī)劃的剛性，是指土地利用規(guī)劃為了合理利用各類用地，認真貫徹落實我國的基本國策而具有的固定性和強制性。土地利用總體規(guī)劃的彈性，是指土地利用規(guī)劃為了適應未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的不確定性，而表現(xiàn)出來的靈活性和可變性。在規(guī)劃的編制和實施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強規(guī)劃的應變能力。

5結(jié)語

土地利用規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機的結(jié)合，土地利用規(guī)劃才可能在實現(xiàn)國家對土地嚴格管理的前提下，提高土地利用規(guī)劃的可行性、科學性，才能保證各級各類用地的規(guī)范與合理，土地管理部門也才能進行更為有效與規(guī)范的管理。

參考文獻

[1] 顏麗杰，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃――從科學技術(shù)與公共政策的分化談控制性詳細規(guī)劃的困惑與出路，城市規(guī)劃，2008（11）：46-50

篇4

1 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價是指在土地利用規(guī)劃完成后對其可能造成環(huán)境影響進行分析以及評價，對于土地利用規(guī)劃后出現(xiàn)的不良環(huán)境影響采取相應的措施，并在后期對環(huán)境的影響進行監(jiān)控[1]。這其中的環(huán)境包括大氣、水、土地、森林、自然保護區(qū)以及城市和鄉(xiāng)村等，環(huán)境因素是人們賴以生存的條件，當前的土地利用規(guī)劃對于環(huán)境有著較多的不利影響，為了保護人們賴以生存的自然環(huán)境，進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價是十分必要的。

1.1 貫徹了生態(tài)文明的理念

進行土地利用規(guī)劃是社會發(fā)展的必然結(jié)果，我國的人口眾多，對于土地的合理利用規(guī)劃有著更多的需求。土地是人們生產(chǎn)生活的基本保障，只有完善土地利用規(guī)劃才能夠滿足人們生活生產(chǎn)的需要。現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃只考慮了。生態(tài)文明要求貫徹的路線是可持續(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展就需要人們在保障經(jīng)濟發(fā)展的同時減少對環(huán)境的影響，使得后代有和我們一樣的發(fā)展機會，但是傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃沒有考慮環(huán)境因素，而在發(fā)展經(jīng)濟過程中減少對環(huán)境的影響是現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的首要任務。

1.2 強化了土地利用規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能

土地是一切社會功能實現(xiàn)的載體，而土地利用規(guī)劃則是實現(xiàn)這些功能最要的途徑。即土地利用規(guī)劃不能僅考慮本身的利用問題，更多的要考慮土地的利用是否滿足社會的經(jīng)濟發(fā)展需求，另外土地利用規(guī)劃要與環(huán)境保護緊密的結(jié)合起來，只有土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)才能使得發(fā)揮土地利用規(guī)劃發(fā)揮出更好的的綜合協(xié)調(diào)能力。

1.3 從源頭上控制了不合理的土地利用規(guī)劃而導致的生態(tài)環(huán)境問題

環(huán)境問題很多是由于人們沒有進行較好的土地利用規(guī)劃，工程項目的建設很大程度上直接導致了對環(huán)境的危害。而在環(huán)境評價基礎上科學合理制定相應規(guī)劃是從源頭上減小不利影響的基礎。

2 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容

2.1 選擇土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價內(nèi)容的原則

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價就是要考慮土地利用規(guī)劃可能對環(huán)境造成的影響，這些影響主要包括土地退化問題、水環(huán)境問題以及生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃問題等，土地利用規(guī)劃要針對這些問題進行合理的調(diào)整。首先要與土地利用規(guī)劃的類型相適應，土地規(guī)劃中分有不同的區(qū)域，例如土地開發(fā)規(guī)劃以及土地復墾計劃等，這些土地規(guī)劃都會產(chǎn)生不同的環(huán)境效應，所以土地利用規(guī)劃要按照不同的環(huán)境影響評價進行合理的規(guī)劃[3]。其次要注意土地利用規(guī)劃所導致的生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)境影響評價主要包括地表水環(huán)境影響評價、土壤環(huán)境影響評價、大氣環(huán)境影響評價以及各類環(huán)境要素的累積影響等，不良的土地規(guī)劃對于環(huán)境的影響可能是長時間導致的結(jié)果，所以要對土地利用規(guī)劃后的環(huán)境影響進行預測。

2.2 環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價主要包括對土壤的影響、對水環(huán)境的影響、對生態(tài)系統(tǒng)的影響以及對自然災害的影響這幾個方面。其中對土地的影響主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之中，因為不良的土地利用規(guī)劃會使得水土流失以及土壤鹽堿化；土地利用規(guī)劃會對區(qū)域上的水量以及水分布產(chǎn)生較大的影響，比如體現(xiàn)在鄉(xiāng)村城市化過程中大量占用土地而導致水量減少；再就是對生態(tài)系統(tǒng)的影響，土地含有不同的生態(tài)系統(tǒng)。土地利用規(guī)劃還會誘導自然災害的發(fā)生，因為許多自然災害都是由人類和環(huán)境共同導致的，例如不良的土地利用規(guī)劃會破壞濕地對水流的緩沖作用使得土壤含水能力下降，任由這種情況發(fā)展就會導致較多不利的水文情況發(fā)生，從而增加了自然災害發(fā)生的概率。

3 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的程序

3.1 識別土地利用規(guī)劃可能導致的環(huán)境問題

土地是人類一切活動的基礎，人類不恰當?shù)睦猛恋貢沟铆h(huán)境發(fā)生相應的變化，這些環(huán)境問題往往不是顯而易見的，通常是在較長時間以后才會發(fā)生，而一旦發(fā)生就難以挽回。在進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價時要注意識別土地的荒漠化問題以及水土流失問題。

3.2 識別土地利用規(guī)劃可能導致的環(huán)境影響因子

土地利用規(guī)劃對環(huán)境的影響是一個持續(xù)的積累過程，為了分析這類情況就要識別相應的環(huán)境影響因子[4]。要通過識別并收集這些環(huán)境影響因子來判斷環(huán)境影響的程度，而且每種環(huán)境影響因子都有所不同，更加需要進行細致的識別。

3.3 土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價

對于土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價要以可能會產(chǎn)生的環(huán)境影響作為分析標準，然后將土地利用規(guī)劃可能引發(fā)的環(huán)境影響與正常環(huán)境進行比對，從而來判斷土地利用規(guī)劃對環(huán)境的影響標準。當然這些正常環(huán)境標準有的來源于法律法規(guī)，而有的則是來源于地方政策。

3.4 提出土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的建議

對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價主要是用來評價土地利用規(guī)劃是否對環(huán)境造成影響，如果會對環(huán)境造成影響應該及時提出改進建議，使得土地利用規(guī)劃不影響環(huán)境。

4 開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的建議

4.1 加強土地利用規(guī)劃環(huán)境評價的應用基礎研究

土地利用規(guī)劃環(huán)境評價過程需要運用多學科的技術(shù)合成，環(huán)境影響評價過程不僅要依賴所測數(shù)據(jù)的真實性，更加需要一個良好的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響研究方法。 例如目前在進行土地利用規(guī)劃的研究過程中考察土地規(guī)劃對于水資源的影響還不能夠擴大范圍，只是局限于非常小的區(qū)域附近，而這遠不能夠滿足實際需求。

4.2 建立土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的空間體系

每個地區(qū)所對應的環(huán)境不盡相同，所以要建立不同的環(huán)境評價標準。國家的戰(zhàn)略環(huán)境影響評 價標準更加嚴格，因此需要建立科學的土地利用規(guī)劃空間制度。

4.3 加強多學科的共同參與

因為土地利用規(guī)劃有著非常大的綜合性，進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價需要使用到土地資源學以及土地生態(tài)學等不同學科的理論知識，而且土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價需要考慮到預定的規(guī)劃實施后可能給環(huán)境帶來的多種環(huán)境影響以及對生態(tài)系統(tǒng)造成的危害，所以需要各學科的專家人才進行整合，將各個學科的專業(yè)知識凝聚到一起[5]。更加全面的考慮規(guī)劃實施后對環(huán)境可能造成的影響，然后采取相應的預防措施。

總之，我國在土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價方面還處于起步階段，評價標準體系及評價方法尚需不斷完善，我們也期待這項工作在生態(tài)文明建設中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻

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篇5

關(guān)鍵詞 土地利用規(guī)劃；問題；對策

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A文章編號：A

土地與國民經(jīng)濟息息相關(guān)，是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。

一、我國土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

從我國的土地資源利用狀況來看，國土面積絕對數(shù)量大，相對數(shù)量少，土地資源的地區(qū)分布不平衡，難以利用的土地面積大，后備土地資源不足；從我國目前的土地規(guī)劃來看，建設用地的需求猛增，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，在一定程度上解決了土地資源總量供需和時空布局問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促使土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，但在實施過程中現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀嚴重脫節(jié)。

二、土地利用規(guī)劃面臨的問題

我國土地利用規(guī)劃的問題是動態(tài)的，在土地利用過程中，暴露出諸多問題，嚴重阻礙土地的合理規(guī)劃，乃至對國民經(jīng)濟產(chǎn)生一定影響。

（一）土地規(guī)劃信息庫不完善

規(guī)劃是一個時期過程，但從當前土地利用規(guī)劃的現(xiàn)實來看，土地規(guī)劃所依據(jù)的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各類用地進行有效控制、提高土地利用效率的基礎。我國大部分土地與規(guī)劃部門對土地的利用情況掌握不夠，基礎數(shù)據(jù)不翔實，據(jù)此制訂出的規(guī)劃只能是空對空、假對假、相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能及時更新；歸檔的資料缺失嚴重、缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，很難將現(xiàn)代先進的管理信息系統(tǒng)與土地數(shù)據(jù)的管理相結(jié)合。因此造成土地規(guī)劃借以參考的信息具有很大的波動性，相應的土地規(guī)劃就處于一個變化、不穩(wěn)定的狀態(tài)。

（二）土地利用規(guī)劃方法滯后

在規(guī)劃的專題研究中，先進的科學技術(shù)手段應用并不多見。土地利用規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用傳統(tǒng)的方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經(jīng)驗判斷為基礎，在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析，制定出規(guī)劃指標，然后進行各種數(shù)據(jù)推算達到綜合的平衡。而規(guī)劃所以依據(jù)的土地信息本身就處于不確定的狀態(tài)，有的規(guī)劃實施不久，客觀情況就已發(fā)生重大變化，這種方法的最大缺陷是用靜態(tài)的方法處理動態(tài)的結(jié)果。這樣一來，土地利用規(guī)劃就不能很好的指導用地調(diào)整。預期的規(guī)劃難以發(fā)揮效用，缺乏科學性，造成規(guī)劃在某些方面的嚴重滯后。

（三）土地利用規(guī)劃僵硬

土地利用的動態(tài)性決定了土地規(guī)劃的靈活性，但靈活性并不意味著調(diào)整的隨意性。所謂動態(tài)性，是根據(jù)客觀實際情況和對未來用地的科學預測，而只是在原有基礎上表面文章，使得土地規(guī)劃在實質(zhì)上成了“紙上畫畫、墻上掛掛的”附屬品，結(jié)果導致土地利用規(guī)劃工作滯后，喪失了統(tǒng)籌規(guī)劃和參考的意義。靈活性，不是說隨意的更改規(guī)劃，而是參照當?shù)氐臍v史和現(xiàn)狀、自然與文化等更好付諸于實施，也就是發(fā)展的眼光看問題。目前很多地方把二者生硬的割裂開，造成了土地利用規(guī)劃喪失活力，起不到相應的作用，形同虛設。

（四）土地利用規(guī)劃的欠缺法律保障

土地利用規(guī)劃的法律保障條款的制訂存在一定的漏洞和空白，在權(quán)威與震懾的法律效果上達不到立法的目的，規(guī)劃的法律效用難以形成。我國土地利用規(guī)劃在實施過程中隨意性很大，實用性欠佳，缺少本身的獨立性和新穎性，不能適應市場經(jīng)濟的需求。再加上其規(guī)劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，各級規(guī)劃的職責分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（五）土地利用規(guī)劃執(zhí)行困難

目前我國土地利用規(guī)劃主要集中在土地利用總體規(guī)劃上面，土地利用詳細規(guī)劃缺少，使得相關(guān)部門在處理有關(guān)問題時濫用權(quán)利，從而損害了國家的公信力；規(guī)劃是保障公民土地權(quán)益的依據(jù)，也是公民履行相應義務的準則。但是由于土地利用規(guī)劃在現(xiàn)實生活中只流于形式，民主參與較少，民眾對于這些規(guī)范很模糊、很陌生，土地利用規(guī)劃真正實施起來矛盾阻力重重。

三、土地利用規(guī)劃的出路所在

土地利用規(guī)劃是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是促進城鄉(xiāng)建設合理有序進行的重要手段，也是發(fā)揮市場配置資源基礎性作用的前提條件。因此，為更好利用國家的土地資源，找到土地利用規(guī)劃的新出路，筆者提出以下建議。

（一）完善土地信息制度

土地利用規(guī)劃起調(diào)節(jié)、分配、控制土地資源的作用。我們應加快體制的技術(shù)創(chuàng)新，應用遙感技術(shù)、全球定位系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高土地利用規(guī)劃管理的科學技術(shù)含量，進一步核查基礎土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，解決信息不對稱問題，變定期編制土地利用規(guī)劃為隨時動態(tài)修編土地利用規(guī)劃的管理模式；其次，完善土地信息檔案項目，及時更新有關(guān)數(shù)據(jù)，盡可能詳實記錄土地規(guī)劃的情況；最后，加強工作人員的考核激勵制度，要求工作人員各司其職，獎懲分明，提高員工的積極性。

（二）開拓創(chuàng)新土地利用規(guī)劃方法

土地利用系統(tǒng)是一個龐大而復雜的社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)劃的編制和實施需要考慮各種因素。在德國科學分類方法常應用于規(guī)劃中，比如建造用地一般劃分居住用地、混合用地、工業(yè)用地、特別用地共四種類型。每一種類型又有次一級用區(qū)、片構(gòu)成，如核心區(qū)、混合區(qū)、居住區(qū)等，而這些區(qū)片的有關(guān)具體規(guī)劃思想，具有較為明確的意向性和指導性。另外，近年來我國有的學者推崇的溝通式的規(guī)劃方法，它的操作使土地規(guī)劃編制更合理、可操作性更強，利于社會公平。這些方法給我們的理念帶來新的沖擊，我們可以集眾所長，找出適合自己的方法。

（三）增強土地利用規(guī)劃靈活性

土地利用規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效手段，因此協(xié)調(diào)好規(guī)劃的靈活性和穩(wěn)定性至關(guān)重要。土地，作為國民經(jīng)濟的重要生產(chǎn)資料需要保持好穩(wěn)定性，規(guī)劃的市場變化必定會損傷有關(guān)部門的公信力；但我們所依據(jù)的客觀事實卻是在時刻變化的，所以在實際操作過程中，真正做到在變化中發(fā)展，而不是教條的僅把規(guī)劃當作教科書來使用。

（四）加強土地利用規(guī)劃的法律保障

法律的保障將土地規(guī)劃提到一個政治高度。土地利用規(guī)劃實行公眾參與的公開性和民主性規(guī)劃體制，這就要求在規(guī)劃的編制和調(diào)整中，要建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃實施監(jiān)督制度等。這樣一方面可以調(diào)動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)力，從使用者的角度來對規(guī)劃的編制提供意見，另一方面也可以促使政府部門編制的規(guī)劃更加切合實際，同時制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生。（五）提高土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力

土地利用總體規(guī)劃作為一種公共產(chǎn)品，需要在公共管理思想范疇內(nèi)，引入公眾參與理念，了解公眾對土地利用問題的認識、對重點項目和政策效應的意見等，從而有利于科學合理地制定土地利用規(guī)劃工作的目標和任務，使土地利用規(guī)劃方案更加科學合理，提高規(guī)劃的科學性和可操作性。

（六）創(chuàng)新土地利用規(guī)劃的模式

土地利用是一個生態(tài)系統(tǒng)，是一種擺脫過去只考慮土地量化的新的規(guī)劃模式。這種模式遵循協(xié)調(diào)共生、多樣性、協(xié)調(diào)面積空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的原則。將土地規(guī)劃納入到綠色、可持續(xù)發(fā)展的道路。創(chuàng)新，是民族進步的靈魂，也是制度發(fā)展的核心。

結(jié)語

就現(xiàn)狀而言，土地利用規(guī)劃推進是遇到許多困難和自身的不足。土地規(guī)劃必須吸取先進理念，如控制城市向外擴張、保護農(nóng)田、合理高效持續(xù)利用土地等。展望未來，創(chuàng)新理念，真正做好土地利用規(guī)劃工作。

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