序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇征收償條例，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

備受關(guān)注而又頗多爭(zhēng)議的“新拆遷條例”終于露出全貌。1月29日,國(guó)務(wù)院法制辦全文公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》(下稱《意見稿》),公開征求各界意見。

此前,新拆遷條例已歷經(jīng)兩年多的醞釀。

早在2007年12月14日,《國(guó)有土地上房屋征收和拆遷補(bǔ)償條例》草案已提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,經(jīng)審議決定,再?gòu)V泛聽取有關(guān)部門意見修改后,再次提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議,然后公開征求意見,再由國(guó)務(wù)院決定公布施行。

此后,建設(shè)部和國(guó)務(wù)院法制辦幾乎把草案推倒重來。

2009年12月16日和2010年1月20日,國(guó)務(wù)院法制辦兩次組織專家座談會(huì),對(duì)新的拆遷條例進(jìn)行討論。第一次座談會(huì)后,“拆遷”字樣被刪除,條例的名稱更改為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

因?yàn)榇嬖凇肮怖妗痹诂F(xiàn)實(shí)征地拆遷中屢被濫用的情況,《意見稿》第一次以列舉的方式,對(duì)“公共利益”進(jìn)行了界定,其中包括:

國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要;國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要;國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;為改善低收入住房困難家庭居住條件,由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要;為改善城市居民居住條件,由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要;國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要;法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

值得一提的是,《意見稿》將“危舊房改造”列為公共利益中的一項(xiàng)。此前,一些法律界人士對(duì)此已表示反對(duì)意見。而在現(xiàn)實(shí)中,也不乏地方政府以“舊城改造”的名義進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的案例。

《意見稿》同時(shí)規(guī)定,對(duì)危舊房改造項(xiàng)目須征求被征收人的意見,只有在90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的情況下,方可實(shí)施征收。

征收補(bǔ)償也是《意見稿》中重要部分。

《意見稿》規(guī)定,作出房屋征收決定的縣級(jí)以上地方人民政府,應(yīng)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償方式分三種:貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,或者貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合。

對(duì)于貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),《意見稿》規(guī)定,根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。同時(shí),評(píng)估價(jià)格不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格。

對(duì)于被征收者選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情況,《意見稿》規(guī)定,需根據(jù)評(píng)估計(jì)算被征收房屋的價(jià)格和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價(jià)格。但沒有對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的位置,面積等方面作出具體規(guī)定。

此外,《意見稿》中沒有再出現(xiàn)“強(qiáng)制拆遷”的說法,由“強(qiáng)制搬遷”取而代之。

根據(jù)《意見稿》,被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服,可申請(qǐng)行政復(fù)議或是提訟。但如果逾期既不申請(qǐng)行政復(fù)議也不提訟,同時(shí)又不履行補(bǔ)償決定的,“由作出房屋征收決定的縣級(jí)以上地方人民政府強(qiáng)制搬遷,或者依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制搬遷”。

雖然《意見稿》的“總則”一章即已明確,“為了公共利益的需要,對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)?適用本條例”。但在附則中,仍對(duì)非公共利益的需要,拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人房屋從事建設(shè)活動(dòng)的行為作出規(guī)定。并且明確,《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定,適用于非因公共利益的需要進(jìn)行的拆遷活動(dòng)。

篇2

總理　2011年1月21日

第一章　總則

第一條　為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。

第二條　為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償。

第三條　房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。

第四條　市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

第五條　房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。

房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

第六條　上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)督。

國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施工作的指導(dǎo)。

第七條　任何組織和個(gè)人對(duì)違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報(bào)。接到舉報(bào)的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。

監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與房屋征收與補(bǔ)償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察。

第二章　征收決定

第八條　為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

(一)國(guó)防和外交的需要；

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

第九條　依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

第十條　房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

第十一條　市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。

第十二條　市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用。

第十三條　市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。

市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/p>

房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。

第十四條　被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

第十五條　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

第十六條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。

房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)不得超過1年。

第三章　補(bǔ)償

第十七條　作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：

(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；

(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

第十八條　征收個(gè)人住宅，被征收入符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

第十九條　對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。

對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。

房屋征收評(píng)估辦法由國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見。

第二十條　房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開展房屋征收評(píng)估工作，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。

第二十一條　被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。

因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二條　因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費(fèi)；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)

向被征收人支付臨時(shí)安置費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房。

第二十三條　對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

第二十四條　市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。

市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。

第二十五條　房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。

補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提訟。

第二十六條　房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的事項(xiàng)。

被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

第二十七條　實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。

第二十八條　被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。

第二十九條　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補(bǔ)償檔案，并將分戶補(bǔ)償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。

第四章　法律責(zé)任

第三十條　市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者、、的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

篇3

關(guān)鍵詞：房屋征收；拆遷；補(bǔ)償；國(guó)有土地

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會(huì)民生領(lǐng)域很少有一個(gè)話題像拆遷這樣面臨如此持續(xù)密集的關(guān)注和爭(zhēng)論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關(guān)系到房?jī)r(jià)、交通、城市環(huán)境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發(fā)了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權(quán)法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對(duì)抗強(qiáng)拆事件，都凸顯出2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)無法適應(yīng)于當(dāng)前的形勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)修改制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋的所有權(quán)人的合法權(quán)益，非常必要。通過對(duì)40多個(gè)典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項(xiàng)調(diào)查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評(píng)估等方面的專家論證，2011年1月21日國(guó)務(wù)院正式實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，引起社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》具有以下幾大特點(diǎn)：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變。為了準(zhǔn)確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉(zhuǎn)變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質(zhì)上說，拆遷不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)事實(shí)行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個(gè)方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設(shè)施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人經(jīng)申請(qǐng)并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉(zhuǎn)移給拆遷人，由拆遷人對(duì)被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在這種意義上，城市房屋拆遷應(yīng)該是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)受民事法律調(diào)整。政府在其中只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督以及服務(wù)職能 [1]。

征收是國(guó)家基于公共權(quán)利的行使而取得單位、集體或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。由此可以看出，征收是一種國(guó)家行為，即國(guó)家因?yàn)楣怖娴男枰ㄟ^公正補(bǔ)償，依法強(qiáng)制性地改變土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，單位、集體或者個(gè)人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會(huì)導(dǎo)致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實(shí)施征收，公共權(quán)力勢(shì)必強(qiáng)行干預(yù)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。因此，從拆遷到征收的轉(zhuǎn)變，既可以體現(xiàn)城市房屋征收的本質(zhì)，又可以規(guī)范公共權(quán)利在財(cái)產(chǎn)征收領(lǐng)域的運(yùn)用，切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國(guó)《憲法》明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權(quán)的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并沒有對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵及外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業(yè)開發(fā)而實(shí)施的拆遷混淆不清，很多商業(yè)項(xiàng)目打著公共利益的旗號(hào)申請(qǐng)拆遷許可。據(jù)16個(gè)省（區(qū)、市）國(guó)土部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查，在東部省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應(yīng)為政府部門主導(dǎo)，側(cè)重于改善民生；為商業(yè)利益的拆遷則由雙方當(dāng)事人自己協(xié)商解決，政府不應(yīng)該介入。要想把這兩種性質(zhì)不同的利益區(qū)分開來，必須準(zhǔn)確地界定公共利益。

“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，在不同時(shí)期，不同環(huán)境下對(duì)公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國(guó)的國(guó)情。在中國(guó)現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房?jī)r(jià)過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》以列舉加概括的模式對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定：因國(guó)防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要可以實(shí)行房屋征收。這種以分類的形式對(duì)公共利益的外延進(jìn)行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使公共利益的征收和商業(yè)開發(fā)徹底分開，控制了國(guó)家征收權(quán)的濫用。

第三，公平、合理的補(bǔ)償。縱觀近幾年因房屋征收引發(fā)的矛盾，大多集中在對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償公平性的爭(zhēng)議上。雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償做出一些規(guī)定，但是在實(shí)踐中存在很多問題。該條例明確規(guī)定要給予補(bǔ)償，但卻沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對(duì)房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償，對(duì)土地使用權(quán)損失卻沒有考慮，補(bǔ)償范圍不夠完整。此外，該條例規(guī)定了兩種補(bǔ)償方式，但在實(shí)踐中，基本上以貨幣補(bǔ)償為主 [5]。房屋的價(jià)格評(píng)估根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定。拆遷補(bǔ)償款由政府支出，補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估具體辦法由政府制定，這樣產(chǎn)生的補(bǔ)償價(jià)格難以保證公平、合理，現(xiàn)實(shí)中很多被拆遷者拿到了補(bǔ)償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護(hù)被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補(bǔ)償。針對(duì)房屋征收實(shí)踐中存在的主要矛盾，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》就補(bǔ)償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，明確征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)以及政府的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。老《條例》對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用房的補(bǔ)償沒有詳細(xì)規(guī)定，而新《條例》的補(bǔ)償內(nèi)容列舉了停產(chǎn)停業(yè)的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權(quán)，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對(duì)于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋與調(diào)換房屋的價(jià)值差價(jià)；對(duì)于因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅的，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補(bǔ)償原則，即對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。由于被征收人對(duì)土地并不擁有所有權(quán)，所以在過去的貨幣補(bǔ)償中往往“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”，不能完全體現(xiàn)房屋價(jià)值。而現(xiàn)在以市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，意味著補(bǔ)償當(dāng)中包括對(duì)房屋價(jià)值和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變。房屋征收過程中的強(qiáng)制搬遷是社會(huì)各界普遍關(guān)注的另一熱點(diǎn)問題，對(duì)此問題目前有兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)拆制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強(qiáng)拆權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)拆的條件和程序作出嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。該條例并沒有對(duì)“相關(guān)部門”做出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中，大多數(shù)是由公安、城管、國(guó)土、房管等政府相關(guān)部門聯(lián)合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達(dá)到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經(jīng)常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對(duì)被拆遷人進(jìn)行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致一些惡性事件的發(fā)生。

《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》將房屋的強(qiáng)制拆遷權(quán)賦予了法院，由法院依照人民政府的申請(qǐng)實(shí)行強(qiáng)制搬遷，實(shí)現(xiàn)了由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種法治理念的回歸，是法治的進(jìn)步 [6]。同時(shí)還規(guī)定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規(guī)定，有利于規(guī)范拆遷主體的行為，有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃東斌.中國(guó)城市房屋征收拆遷中公共權(quán)力的異化與矯正[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2010，（12）.

[2] 許明月，黃東斌.城市房屋從“拆遷”到“征收”的跨越與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的完善[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2010，（12）.

[3] 王才亮.房屋拆遷典型案例與點(diǎn)評(píng)[M].北京：法律出版社，2007：66-67.

[4] 趙瑞，李紅.房屋拆遷不能將任何一方的利益絕對(duì)化[J].中國(guó)黨政干部論壇，2011，（1）.

篇4

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地；房屋征收；補(bǔ)償；條例；可操作性指標(biāo)；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D912.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國(guó)家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾來確定人們或各社會(huì)集團(tuán)對(duì)于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國(guó)的土地征收法律制度進(jìn)入了一個(gè)全新階段，公眾普遍對(duì)其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實(shí)施不久的情形下，可以針對(duì)《條例》文本進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、《條例》的可操作性評(píng)價(jià)指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實(shí)踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實(shí)際上是對(duì)寶貴立法資源的浪費(fèi)。因此“可操作性指標(biāo)”是評(píng)價(jià)法律質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強(qiáng)可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動(dòng)，得到實(shí)施的程度。法律的可操作性強(qiáng)，就意味著法律能夠更有效付諸行動(dòng)，得到更好的實(shí)施；法律的可操作性弱，法律在運(yùn)用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評(píng)價(jià)具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強(qiáng)。因?yàn)槿狈Ψ珊蠊囊?guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實(shí)踐中就會(huì)存在問題，常常會(huì)出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺(tái)的時(shí)間短，在實(shí)踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對(duì)象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評(píng)價(jià)其可操作性。

二、可操作性具體評(píng)價(jià)

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺(tái)的《條例》共計(jì)35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實(shí)施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實(shí)際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個(gè)指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。”然而卻并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時(shí)該如何擔(dān)責(zé)，使得針對(duì)被征收人制定的配合義務(wù)極易在實(shí)踐中形同虛設(shè)，缺乏強(qiáng)制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。”如若審計(jì)機(jī)關(guān)未依法對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，或未公布審計(jì)結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對(duì)市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計(jì)機(jī)關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進(jìn)步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國(guó)范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》。可通過與上述法律法規(guī)的比較，來評(píng)價(jià)分析《條例》的進(jìn)步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對(duì)于什么樣的人，在什么時(shí)間、空間范圍內(nèi)對(duì)于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時(shí)間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對(duì)人的適用范圍。此處，我們主要對(duì)空間上的適用范圍加以評(píng)價(jià)。

原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺(tái)前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實(shí)踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國(guó)家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對(duì)征收范圍進(jìn)行了具體細(xì)化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護(hù)公共利益才可進(jìn)行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計(jì)資料表明，截止到2007年底，全國(guó)征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對(duì)此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第1條“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護(hù)公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。

同時(shí)該法首次對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國(guó)防、外交需要，組織實(shí)施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實(shí)踐上都存在較大爭(zhēng)議的“公共利益”的大致范圍，避免實(shí)踐中因?yàn)橐?guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補(bǔ)償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補(bǔ)償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實(shí)踐中的爭(zhēng)議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理?xiàng)l例》均未對(duì)該問題做出直接規(guī)定，造成實(shí)踐中糾紛不斷。《條例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。”這一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭(zhēng)議，打擊了部分地方為獲得更多補(bǔ)償款而臨時(shí)突擊擴(kuò)建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》在對(duì)征收工作主體進(jìn)行規(guī)定時(shí)用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡(jiǎn)稱房屋拆遷管理部門)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查：經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”同時(shí)使用“縣級(jí)以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實(shí)踐中區(qū)級(jí)人民政府征收權(quán)的資格爭(zhēng)議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級(jí)人民政府”，有效避免了區(qū)級(jí)人民政府征收主體資格的爭(zhēng)議問題。

(3)執(zhí)法對(duì)象的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。”由此可知，其將執(zhí)法對(duì)象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實(shí)踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對(duì)象的范圍，在司法實(shí)踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細(xì)化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國(guó)家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝＜础胺蓷l款并沒有明確事前知情和主動(dòng)參與的權(quán)利，而只是強(qiáng)調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實(shí)體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補(bǔ)充，加上農(nóng)民受知識(shí)層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ希诶媸艿角趾r(shí)往往不能及時(shí)有效地維護(hù)合法權(quán)益。”

《條例》則對(duì)執(zhí)法程序做了具體細(xì)化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實(shí)踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對(duì)于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護(hù)，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補(bǔ)償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。“先補(bǔ)后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護(hù)了私權(quán)。

同時(shí)，從程序上否定了行政強(qiáng)制拆遷。作為一貫爭(zhēng)議熱點(diǎn)，行政強(qiáng)制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。”這一規(guī)定有利于文明拆遷的實(shí)現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計(jì)算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項(xiàng)上限－處理項(xiàng)下限)÷處理項(xiàng)上限

經(jīng)上述公式計(jì)算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因?yàn)楦鶕?jù)上述計(jì)算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國(guó)土地征收的根本制度。透過條文可知，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補(bǔ)償費(fèi)的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。”按照理性的交易規(guī)則，開發(fā)商給付的補(bǔ)償款會(huì)盡可能貼近市場(chǎng)價(jià)格，不太可能過多偏離市場(chǎng)價(jià)格。因此土地補(bǔ)償費(fèi)的上限價(jià)格會(huì)接近于其下限價(jià)格，即接近于市場(chǎng)價(jià)格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場(chǎng)價(jià)格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計(jì)算清晰可知，新條例在土地征收補(bǔ)償費(fèi)方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計(jì)算，對(duì)于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對(duì)于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實(shí)踐中很易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對(duì)而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進(jìn)行處罰，則在實(shí)踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實(shí)際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對(duì)于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實(shí)質(zhì)上卻可拆分為兩個(gè)不同條文的內(nèi)容。在A條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的A處罰，此為一個(gè)條文的內(nèi)容；在B條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的B處罰，此為另一個(gè)條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計(jì)算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計(jì)算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強(qiáng)法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進(jìn)步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進(jìn)一步完善其內(nèi)容，以增強(qiáng)其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國(guó)有土地”的范圍規(guī)定還需要進(jìn)一步界定。《條例》的適用范圍是“國(guó)有土地”，相對(duì)于原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，適用范圍更大，然而“國(guó)有土地”的界定是一個(gè)復(fù)雜問題。“現(xiàn)實(shí)中的‘國(guó)有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國(guó)有土地；二是依時(shí)頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國(guó)有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國(guó)家所有，在土地初始登記時(shí)確定為國(guó)有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；五是第二次全國(guó)土地調(diào)查中對(duì)城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國(guó)有土地的：六是依法不屬于集體所有的國(guó)有土地。

實(shí)踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國(guó)有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟(jì)組織支付過補(bǔ)償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用甚至仍然是農(nóng)用地。”而《條例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回”，則上述各類國(guó)有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國(guó)有土地應(yīng)該補(bǔ)償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國(guó)有土地是否補(bǔ)償?第二次全國(guó)土地調(diào)查中登記為國(guó)有土地是否補(bǔ)償?沒有支付過征用補(bǔ)償而直接按‘城市土地屬國(guó)家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補(bǔ)償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)。”因?yàn)椤稐l例》未對(duì)“國(guó)有土地”的范圍進(jìn)一步界定。所以在房屋征收的實(shí)踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實(shí)施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進(jìn)一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實(shí)施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)利為目的。房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”首先，此處的房屋征收實(shí)施單位到底指誰?“不以營(yíng)利為目的單位主要有三種：一是國(guó)家機(jī)關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國(guó)家機(jī)關(guān)可以排除，但房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對(duì)于超出房屋征收部門委托范圍所實(shí)施的行為，房屋征收實(shí)施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實(shí)施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實(shí)踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價(jià)值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化。《條例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償。”而對(duì)于被征收的土地，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。”除此并無進(jìn)一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補(bǔ)償。法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對(duì)“合理”的判斷。何謂合理補(bǔ)償?補(bǔ)償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對(duì)被收回土地的“價(jià)值”進(jìn)行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價(jià)值在實(shí)踐中向來難以確定，然而新條例并未對(duì)劃撥土地的價(jià)值確定程序予以規(guī)定。

實(shí)踐中收回國(guó)有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國(guó)有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補(bǔ)償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國(guó)大多城市社區(qū)(居委會(huì))是從原生產(chǎn)隊(duì)改制而來，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補(bǔ)償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進(jìn)行過補(bǔ)償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補(bǔ)給誰?國(guó)家、省級(jí)項(xiàng)目在被征收房屋的國(guó)有土地上進(jìn)行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進(jìn)行土地補(bǔ)償?”進(jìn)一步探討，依什么程序計(jì)算補(bǔ)償金額?“《條例》明確被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格’，顯然已包含了土地補(bǔ)償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償應(yīng)該如何計(jì)算?單位和個(gè)人獲取的‘市場(chǎng)價(jià)格’中要不要顯化‘土地價(jià)值’?同時(shí)，房屋價(jià)值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’實(shí)際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國(guó)土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進(jìn)一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”

“對(duì)房屋及相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補(bǔ)償?shù)幕疽竽芊駥?shí)現(xiàn)。但對(duì)被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊(cè)，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時(shí)查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進(jìn)行調(diào)查登記，則國(guó)土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時(shí)改變土地用途是否不予補(bǔ)償?新建、擴(kuò)建、改建房屋的同時(shí)，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時(shí)被認(rèn)定為‘合法’的，國(guó)土部門還要不要處理?

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達(dá)成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而改變了住宅用途，但在拆遷時(shí)得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的。”因此，必須對(duì)被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進(jìn)一步明確。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論

篇5

【關(guān)鍵詞】土地征收；公共利益；《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》

當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時(shí)期。2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為46.6%，城鎮(zhèn)化水平近年每年提高0.8-1.0個(gè)百分點(diǎn)，每年有1000多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)張，對(duì)城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)和住房等需求有增無減，從而需要在大量的土地上開展這些建設(shè)。同時(shí)，因城鎮(zhèn)房屋拆遷引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾，已成為影響我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。近期，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收補(bǔ)償條例》）。條例的頒布實(shí)施，將有效緩解國(guó)有土地上房屋征收引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾，對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

一、公共利益及其特性分析

公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是與征收權(quán)關(guān)聯(lián)密切的一個(gè)用語，其內(nèi)涵的界定必須追溯至“征收權(quán)”（eminentdomain）的概念。一般認(rèn)為，為了限制政府獲得私人財(cái)產(chǎn)的能力，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)的征收須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個(gè)人財(cái)產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但實(shí)際上，由于征收權(quán)從屬于范疇，是國(guó)家行使的警察權(quán)力的體現(xiàn)，具有絕對(duì)性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能成為一個(gè)在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。

就我國(guó)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來看，對(duì)于什么是公共利益都只是作了概括性的規(guī)定，未作列舉性的規(guī)定，梁慧星先生的《物權(quán)法建議稿》第鎬條對(duì)公共利益作出了較為明確的界定：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護(hù)、文化古跡及風(fēng)景名勝的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家規(guī)定的其他公共利益。”該條同時(shí)指出“征收不得適用于商業(yè)目的”。該草案也僅僅是確定了公共利益的大致范圍。

公共利益這一概念的最大特點(diǎn)，在于其“內(nèi)容的不確定性”，即公共利益的“受益人”與“利益”的抽象。一般而言，要對(duì)公共利益作一個(gè)普遍有效且可適用于任何情況的定義，是不可能的。其原因如下：一是各個(gè)法律領(lǐng)域的本質(zhì)及目的并不相同，即每一個(gè)法律規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不同，其目的和本質(zhì)也就有所差異，因此。要建立每一法律或者法律部門都適用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的內(nèi)涵往往會(huì)受到當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)系的影響與制約，而社會(huì)、文化與政治的結(jié)構(gòu)又往往是快速地發(fā)展變化的，因此，要確立一個(gè)普遍適用的公共利益概念也是不可能的。故我們無法找到一個(gè)普遍適用的公共利益概念，故此，多數(shù)人認(rèn)為公共利益概念具有可變性口。

二、《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》中“公共利益”范圍認(rèn)定的思考

《征收補(bǔ)償條例》頒布后最大的亮點(diǎn)莫過于征收城市房屋應(yīng)該滿足的條件，即應(yīng)當(dāng)滿足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城鎮(zhèn)房屋。其中，《征收補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定：征收房屋應(yīng)符合公共利益的目的，并對(duì)符合公共利益目的的情形做出了列舉性規(guī)定，包括國(guó)防設(shè)施建設(shè)；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；為改善低收入住房困難家庭居住條件，有政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

雖然一直以來，我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)“公共利益”理解存在不一致的現(xiàn)象，新的《征收補(bǔ)償條例》從用途角度對(duì)“公共利益”做了規(guī)定。但就公共利益與商業(yè)利益劃分，很難有一個(gè)涇渭分明的界限。以任志強(qiáng)為代表的觀點(diǎn)，認(rèn)為根本不存在以純粹商業(yè)目的拆遷，此觀點(diǎn)雖非完全正確，卻頗具有極大合理性。縱觀中國(guó)近三十年來的城市化發(fā)展，城市拆遷雖是由商業(yè)利益主導(dǎo)的房產(chǎn)開發(fā)推動(dòng)的，但房產(chǎn)開發(fā)對(duì)于城市整體功能的提升、配套設(shè)施的完善，卻具有非常明顯的公益性質(zhì)，因此，很難將公共利益與商業(yè)利益進(jìn)行有效區(qū)分，公共利益與商業(yè)利益并存的現(xiàn)象客觀存在。

值得注意的是，各國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美國(guó)各州法院，法院就同一事實(shí)的認(rèn)定上也會(huì)有截然相反的判決。但其中有非常重要的一點(diǎn)極為相似，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于“公共利益”是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須就“公共利益”的存在負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，申言之，即政府應(yīng)就整體規(guī)劃的公益性質(zhì)作出說明，并且應(yīng)當(dāng)說明公共利益程度應(yīng)高于商業(yè)利益，向社會(huì)公眾給出一個(gè)合理解釋，此點(diǎn)可以為我們審理城市房屋拆遷案件所借鑒。

然而，《征收補(bǔ)償條例》在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)外給我們提供一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)：各項(xiàng)規(guī)劃中是否有民眾參與。《征收補(bǔ)償條例》規(guī)定：“征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。實(shí)施保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，科學(xué)論證制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證”。立法中存在這么一個(gè)假設(shè)，經(jīng)過公眾參與并獲得通過的規(guī)劃即是代表公共利益，這就為我們?cè)谒痉▽徟兄校瑢?duì)“公共利益”的認(rèn)定找到了另一條形式標(biāo)準(zhǔn)。

“公共利益”認(rèn)定問題的復(fù)雜性決定了我們必須堅(jiān)持實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的判斷方式進(jìn)行綜合性判定。唯有如此，才能在我國(guó)司法實(shí)踐中關(guān)于“公共利益”認(rèn)定這一問題上，保持一定司法統(tǒng)一。

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